财政政策的“加力提效”：认识框架与热点难点（上）

本文系贾康先生在上海高级金融研究院“博士堂”的讲座。

谢谢王欢老师，严弘院长，也向在座的各位博士堂的校友问个好！很荣幸有今天这样一个交流机会。刚才严院长给我的介绍过奖了，虽然我做了几十年的研究，还是感觉“学然后知不足”，但自己愿意以研讨者的定位，比较直率地和各位来做讨论、互动。自己先汇报一下约定的课题——有关新形势下财政政策加力提效的重点和难点方面的基本看法。讨论单元里边，将欢迎各位提出批评指正的意见和提出你们最关心的问题。下面我先把自己的认识汇报出来。

我先从宏观经济运行的大背景说起。曲线图上可以最简洁的GDP年度增速指标的量化表现着千年之交后、特别是2010年中央提出稳中求进之后，国民经济运行的态势。各位都知道，“不能以GDP论英雄”，但是一个经济体自己和自己比、自己和别人比，现在还找不到比GDP更好的主要代表性指标。我们是要注意这个增速，在反映经济运行中间要素投入的增量、形成的增量所托起来的经济景气水平和经济繁荣程度的同时，还要知道这个指标并不能直观地反映经济效益的变化、经济结构的变化，所以要用更多的指标一起来做综合的分析判断。

保持这个认识的同时，回到具体的运行态势来说，还是要抓住这个最简洁的指标，我们就可以了解动态、趋势方面的基本特征了。如果从曲线上来看，2010年，中国成功地抵御了世界金融危机之后，又站在了“两位数增长”的一个高速增长的状态上，这和前面改革开放、解放生产力以后，走了30年到这个时候的年均9.8%，四舍五入是两位数这样一个经济增长的运行特征，是一脉相承的，特别是和小平南巡确定社会主义市场经济目标模式，走到这个时候，1992年到2010年间，年均增长速度超过10%高度吻合。但是就在这一年，在年底中央经济工作会议上，决策层提出的，是一个带有哲理意味的，“稳中求进”的指导方针，之后就年年讲，季季讲，时时讲，一直讲到现在。

今年两会上，新任李强总理又特别强调了，先讲三个稳：第一稳增长，就是看我们这个增速指标表现的态势，这内含着我们确定“新的两步走”现代化推进为最重要的中心工作、关系所有中华民族社会成员根本利益战略目标实现所关联的“保证速度”问题。中央从来没有直接把这个问题说破，但是学者们根据领导层指导精神、根据中央规划文件等等，完全可以理解什么叫中高速？什么叫十四五和2035远景目标规划里内含的所需要的“经济运行维护在合理区间”的量化内容。我后边还会专门汇报这个事情。

李强总理强调的第一个稳增长是事关大局的——当然我们也同时注意到，这个增长必须是高质量的。第二是稳就业，这关系到整个社会和谐稳定的最基本的支撑，老百姓要有工作可做，才有稳定的收入、可预期的美好生活的前景。“就业优先”，就联系到中央现在三令五申的“两个毫不动摇”，因为经验数据这几年来已经反复说明，现在每年城镇新增就业岗位必须超过1100万，才能够谈到基本的和谐稳定、而新增的就业，在原来形成的就业80%以上都由民营企业提供的情况下，最新的研究成果是，100%以上新增就业都来自于民营企业。怎么还会100%“以上”？因为国有经济提供的就业，总的盘子跟着资本集中度提高，实际上是萎缩的。要靠民营企业提供的就业冲抵了国有企业提供就业的萎缩部分以后，再支持1100万以上的城镇新兴就业实现。当然稳就业的后面、大家可以理解，为什么中央前一段时间面对着民营企业信心不振预期不好，专门推出了最高等级的“31条”。支持民营企业发展壮大，“壮大”写入大标题，是第一次，不仅要发展，还要壮大，而且跟着有一系列的措施，包括组建专门机构，包括总理座谈会讲完成整改，包括后面我们看到的各个部门、各级政府支持民营企业的种种安排。

第三是稳物价，实话实说这一段运行下来，看来这个事情压力不大，因为我们还在经济低迷状态上。这个要求它体现的是领导层对于民众感受的关切，对老百姓过日子非常敏感的物价问题要按住。后面的稳投资，稳外资，稳外贸，其实还有稳预期等等，也一样都不能少的。这个稳中求进，后来中央文件表述是“经济工作的总基调”。逻辑上讲，“稳”对应的是“不稳”，不稳的态势是什么？不是往上过热，是往下低迷，这就是基本面上对我们的挑战性问题。曲线上看得很清楚，总体来说是在一路走低。中央当年提出这个指导方针，注意到的是黄金发展期特征虽然还在，矛盾凸显期特征起来了。对这种矛盾，文件后来有很多的表述，我觉得最简单的概括是两个视角：一个物质生活视角，一个人际关系视角。

物的角度来看，当时已经动不动有雾霾这种严重的空气污染打击大半个中国，而且已经造成国际的不良影响了。大气污染的后面，普遍发生的还有土壤的污染、水流的污染、食品安全问题。这个食品安全问题说起来有客观的原因，涉及农药、化肥、有害物质，还有主观的原因，苏丹红，三聚氰氨等等，交织在一起。中国的家长们越来越多地担心，孩子还能不能健康成长？没有这个矛盾问题的化解，就谈不上现代化战略目标实现中的可持续了。

人际关系视角上，问题也非常鲜明。当时学者们越来越多在抨击收入分配悬殊，甚至直称两极分化，说到收入分配，虽然看指标上，人均收入是节节上升的，但是老百姓的获得感、幸福感显然没有同步上升。对收入分配似乎人人都觉得有问题，都觉得有怨气要表达，都觉得存在不公，早年所说的不正之风，已经演变成普遍高发的腐败。这么多年下来，“苍蝇、老虎一起打”，还不能说我们已解决了这个问题，什么时候走到真正制度性防腐的境界，还显然任重道远。具体想一想，除了一些社会上特别瞩目的“老虎”之外，“苍蝇”是到哪一个程度呢？孙立平教授说，中国的社会有一种溃败特征，其实在现实生活中，不说医生、教师岗位上的问题，草根层面上稍微有一点实权的环节，也都非常容易体现出来不正当的、我们可以称之为腐败倾向的行为模式。很多停车场如果是人工收停车费，现场管理者环节上，会千方百计不给你撕发票，一般人也不会在意，但你拿不到这个票据，实际上给他一个什么空间呢？他可能在这里边中饱私囊，无非就是这样的事。全社会的风气如果按照这样子演变下去，也没有什么现代化前景可言了。这两个视角上的“矛盾累积叠加”，这是中央注重的必须化解的矛盾问题。

领导人在后面的调控过程中，很快是先形成一个概念——要认识、适应和引领新常态。“新”就是认为必须牺牲一些速度，从高速转为中高速，告别前面经济起飞阶段的粗放发展特征，转上高质量的集约发展新阶段。牺牲一些速度，也是像国际经验进入中等收入阶段后必须处理好的事情。在“新”的后边的“常”是什么意思？速度又不能一降再降，要在中高速的区间里完成一个“L型转换”。这是“权威人士”——实际上是领导人和他身边的秀才班子使用的笔名，于《人民日报》上长篇文章所说到的：阶段转换来了，这个阶段转换不能认为是一个V型反转——下来马上上去，也不能认为是一个U型反转——下来以后走一段再上去，只能认为是我们必须实现的一个L型的转换，速度下来以后，在中高速的区间要把L的尾巴拉出来，这个尾巴拉出来以后，要形成一个平台上的常态状态。这个常态当然从大的趋势、长远来看，也不可能永远如此，基数提高，速度重心还会下降，但是至少我们先把中高速的第一个台阶形成以后，把这个平台拉得时间越长越好，关键要有高质量。

怎么实现高质量？在随后几年，地方企业经历阵痛期的同时，中央明确地有一个判断：矛盾的主要方面是结构失衡，所以要以结构优化为克服矛盾方面的要领，通过结构优化带出整个供给体系质量和效率的提高——到了2015年，明确表述为我们的战略方针是供给侧结构性改革。当时有朋友提问的时候，我做过一个回应；朋友的疑惑是，说了这么多年改革，怎么现在又出来一个全称判断，三个词合在一起还是讲改革，这个改革和邓小平当年说的改革是什么关系？

我认为，这个“供给侧结构性改革”就是当年邓小平讲的生产关系自我革命的改革，在它深水区的承前启后继往开来，本质上是同一个概念。但是，新的表述，这个全称的三个词语合在一起的“供给侧结构性改革”，明显地体现了新的领导集体在科学决策、政策优化方面，特别注重得到中国特色社会主义政治经济学学理的支撑。学理层面，我们非常清楚，改革，就是解决有效制度供给的问题，那么“供给侧”先标在这里；制度供给涉及的是制度安排中一系列最基本的结构性特征非常明显的关系处理问题——制度结构安排里首先处理的，是领导人说了多次的改革核心问题是政府和市场的关系。说全一点，政府和市场的运行机制、和市场的主体——企业，这个关系到底怎么处理？我们在不断探求，现在也不能说就达到了很成熟地处理这个关系的状态，还有一系列的新的困扰，新的挑战。最早，我们是政府一竿子插到底直接控制，以后发展到间接控制，这有明显的进步意义：政府既不越位，又不缺位，划清和市场主体的边界——这是井水不犯河水的思维。进步了，但是到了一定的发展阶段，又要有“之否定”否定，政府和市场主体可以在一些重要的发展创新具体项目上做PPP，就是西方说了多年的公司合作伙伴关系，中国特色，是把这个私人部门里面拉进了国有企业，要形成相关的有法律效应的管理文件，具体的考虑，就落到了一定规模以下的项目，国有企业不要加入，让民营企业考虑充分地进入这一舞台，调动它们的潜力、活力、积极性。当然，这方面要配套的相当复杂的一系列问题，都必须解决。这个关系旁边，显然还有中央和地方的关系，苦苦探索了几十年。传统体制下，上世纪50年代毛主席在考虑十大关系时就说，必须正确地把两个积极性都调动出来，两条腿走路。这么大的中国，光靠中央政府天天指挥不行，地方必须有积极性，怎么解决这个问题？传统体制下我们探索中走的是一个“放乱收死”的不良循环，一放就乱，一乱就收，一收就死，一死再放，没走出来。改革开放以后，经过探索，开始受到肯定的分灶吃饭，后来它的弊病又显现，演变到了市场割据、诸侯经济，最后决定性的里程碑式的转折，是小平南巡，跟着他点名让朱镕基同志一线主持经济工作，配合社会主义市场经济体制目标模式，搞间接调控体系建设，实行分税制为基础的分级财政这个配套改革。这是我后边要向各位更多展开谈到的财政政策相关的制度安排问题。

到现在为止，应该讲中央和地方以省为代表的地方概念之间的分税制，一直延续下来了，只是共享税越搞越大，是不得已；但是中国省以下的“地方”，一直没有真正进入分税制状态。困扰我们的基层财政困难，还有地方隐性负债，以及说了若干年的“土地财政”短期行为的偏颇，这些问题的发生根源是哪儿？有人认为就是94年分税制后造成中央集权过多，我们的看法：这是个完全不了解真实情况的错误判断，而且事关大是大非。

实际上中国省以下的体制到了现在，也还没有进入分税制状态。我们把全国各地省和省以下的文件放在一起，有个一览表，可看得非常清楚。有的地界是说我们仿照中央和省的制度架构，省以下也搞分税制，实际看来它怎么分税呢？还是总额分成；有的干脆直接说，我们省以下不搞分税制，就是总额分成，包括一些很有影响的省份，湖北、吉林等，它们有几年说我们搞分税制，有几年说我们不搞分税制，实际上能做的，还都是总额分成。

为什么搞不成省以下的分税制？很简单，省以下还有四级，加上中央五级，不到20种税，四级怎么分呢？没有像样的地方税体系，根本无解。中央和地方的关系，显然是制度安排里至关重要的一个基本项，与地方税体系建设相关的，还涉及另一个基本项，这里先点到为止说一下：1994年开始，很清晰地形成了公共权力体系与公民之间利益调节的一个较规范的个人所得税制度，这属于直接税，合乎逻辑的相关制度建设，又要推进到的发展上海和重庆已经有试点、但是往前继续推进困难重重的另外一种直接税——房地产税，以及还得研究以后在中国是不是要开展遗产赠与税，这都是与地方税体系建设有关的非常棘手的问题。

政府与市场主体、中央与地方、公权体系与公民，这三大基本经济关系在财政制度安排上交织在一起，现在必须承认，只有进一步通过深化改革来优化，否则解放生产力会遇阻，这就是现在中央讲推进现代化的主线，是供给侧后面跟着的“结构性”概念，首先要落在制度结构的兴利除弊上，这个制度结构怎么优化？领导人说，到了现在，好吃的肉都吃完了，剩下的都是骨头，历史性考验阶段来了，这种啃硬骨头的攻坚克难，是非做不可的。所谓“改革综合疲劳症”说了多年了，一些主流媒体的信息里面，改革的字眼说得越来越少，但是中央还是不断发出关于改革的指导文件，实际上如履薄冰，实际推进是相当有难度的。但是如不抓住这个制度创新的龙头，其他后面的作为就都达不到标本兼治的水平了，顶多是治标了。所以“供给侧结构性改革”全称中的，这个结构，还是首先讲制度安排结构的攻坚克难，啃硬骨头，跟着要带出整个供给体系复杂的种种结构问题，跟着一起优化，以制度创新带出管理创新、科技创新，当然也少不了结合思想观念的创新。制度创新的结构优化效应，将体现在我们生产力布局结构、产业结构、技术经济结构。还有前面说到的收入分配结构，我们企业改革涉及的企业组织结构，等等。整体形成的，是制度创新为龙头带出的复杂的各种结构交织在一起而回应社会需求的供给体系质量和效率的提高，这就是“供给侧结构性”落在“改革上”的，全称判断里内含的一个学理上很严谨的逻辑关系。

按照这个理解，中央将供给侧结构改革战略方针表述为推进现代化的主线，显然它就是一个跨周期的概念了。当下我们反周期，叫做扩大内需，结合着统筹的，是供给侧改革——这覆盖整个“新的两步走”历史时期，而扩大内需是阶段性的，什么时候经济低迷的矛盾解决了，也可能转为另外一个方面，即需要防止经济过热，但它毕竟是一个反周期概念。供给侧改革作为一个跨周期概念，整个覆盖现代化推进全程，切入点叫“三去一降一补”，实际上只是一个开始时候工作要领的简要概括，各地、各领域的定制化解决方案，那就是进一步的考验了。比如金融系统讲金融的供给侧改革，农业部门讲农业的供给侧改革，我所长期做科研的财政税收领域讲财税的供给侧改革，都得解决定制化解决方案的问题。与原来所说需求概念之下“反周期”大家一起跟着总量调控走，那就复杂得多。但是复杂也必须要应对，我们的理论创新在这方面有很多的分析。

其实看全球的实践，在美国不复杂吗？应对现实问题，它早已经跳出了过去主流经济学所说的需求管理套路。美国人前些年就强调了信息高速公路，到后来所说的3D打印机、油页岩革命、制造业重回美国，又包括吸引全球高水平人才为美国发展服务，哪一个不是供给管理，哪一个不是要处理复杂的结构问题？特斯拉在冲瓶颈期的时候，美国华裔能源部长朱棣文去视察它的生产线，跟着有4.3亿美元的优惠贷款就给了它，那叫需求管理吗？绝对不是了，那就是处理结构问题的供给管理。到世界金融危机闹得不可开交的时候，美国官方犹豫再三，还是不救157年老店的雷曼兄弟公司，结果一下金融海啸升级为金融危机，席卷全球，以后就下决心了，要介入以公共资源注资，从花旗、两房，一直救到实体经济层面的通用，这才稳定了大局。这些是我们现在说到的供给侧改革关联的这种供给管理，在世界上理论联系实际的角度来看，是有共性的。只是我们回到中国特色、中国个性的角度来讲，中国还有比其他经济体更复杂的经济社会转轨问题。

对相关概念做梳理之后，最简单地说，运行中实际的表现，是地方、企业经受阵痛的过程中，经济增长速度两年间比较快地落到了8%以下，再经过三年，相对缓慢地落到了7%以下，2015年报出的是6.9%，再往后，表现为12个季度即三年时间段上，增速是在6.7%和6.9%这个很窄的区间内波动，开始有了一个中期概念的平台状，当时觉得很有希望进一步确认稳在中高速这个平台上的“L型转换”能够实现了。但是又一种冲击因素来了：中美关系交恶，所谓的贸易战，其实大家知道很快演变出科技战、贸易战、金融战，还交织着人们在担心的是否会有军事方面擦枪走火的热战风险。这样一来，市场预期明显掉头向下，2018年下半年，6.7%的平台底线被击穿，全年走到了6.6%，2019年已经比较快地落到了6.1，2019年第四季度同比6.0。中央说的中高速，我们学者的理解大致是5-8%的区间，所以到了6%，就比较接近中高速的下沿了。再往后，2020年疫情冲击，速度曾经一落千丈，然后二季度以4月8号武汉解封为标准，复工复产在中国带来的结果，是终于有当年2.3%的正增长，虽然是几十年来的最低速度，但却是可以做横向比较的主要经济体里唯一的一个正增长案例，而且如果从那一年来看美国是-2.5%，“相对速度”上，我们的增长领先美国4.8个百分点，在按这样的速率继续缩小和美国总量上的差异。

再往后，2021年因为前一年的基数低，表现出当年增速相当高，达到8%以上，但是这个量值可比性很差，统计局同时给出一个两年复合平均增长速度，实际上把曲线修匀，是继续向下，为5.2%。而且2021年下半年，出现了明显的“三重压力”叠加的问题，在前面几个因素——发展阶段必须转换，美中关系出现重大变化，还有疫情冲击，这些影响因素之上，三重压力又扯进来。中财办韩文秀副主任，直言不讳地在解读中央经济工作会议精神时，指出了主观方面的双重谬误：房地产领域是合成谬误最典型的表现，教培行业也是这种类型；而双碳目标推进过程中间，持久战打成突击战的“碳冲锋”是分解谬误的典型表现。实际上这就内含着还必须做出主观方面政策的调整和纠偏。

2021年末经济工作会议意识到挑战的严峻性，强调必须坚定不移贯彻以经济建设为中心的党的基本路线，把经济运行维护在合理区间，也就是明确经济下行要得到遏制，之后2022年两会上提出5.5%的年度引导性的增长目标，但两会刚完，“超预期”来了——超出了原来对困难问题的预想，所以有10万人大会，紧急动员稳大盘，然而热议了一段以后，中央精神又来了一句话，决不大水漫灌，实际运行中二季度仅有0.4%得同比增大，媒体也绝口不再谈全年5.5%了，实际上全年运行下来是3.0%，为几十年来倒数第二的低速。那一年确实有很多困扰我们的问题，从珠三角开始到长三角，特别是咱们上海，疫情闹得不可开交，一地鸡毛，全国各地都先后经历了这种痛苦阶段，包括北京，到了下半年，北京还来了一个“弹窗”，我们这些出差在外的人都回不了北京了，在外边“打游击”。这些交织在一起，得承认，负面的影响也是潜移默化的，包括外资对于中国经济发展的信心，对于中国政府行为可预期方面的惶惑，这都是不言而喻的。民营经济在这个过程中，也更多增加了他们的不安。但是要特别强调，2022年11月，我们的防疫、抗疫技术路线和政策有了重大的优化调整，以后不到两个月的时间，全国各地有先有后扛过了高压力期，到了今年春节长假的时候，网上有人冷不丁说了一句：怎么大家都不讲奥密克戎了？那时候总体来说就是压力期扛过去了。张文宏医生说了，5、6月间可能还有一个反复，就是大家前一段讲的二阳。但是当前已经有比较大的把握，毒株的杀伤力在明显下降，国家已经把它定为乙级传染病，不会再采取原来那种严防死守清零的极端措施了，所以我们今年是在有了这样一个重大转变之后，要争取打开新局面的一个可以称之为“契机之年”的特定年度。

从曲线上来看，2020年、2022年是两个低水平，今年两会上提5%是相当审慎的一个目标，当时人们一般认为不出大的意外，今年怎么也能到6%，甚至有魏建国同志看到8%，但是四五六月间的情况不好，所以现在实际上都调整到低于%6。现在看8月份终于出现了指标向好的苗头，9月份概率上比较大的可能性是继续向好。第四季度能不能接着乘势向好？即使这样，哪怕我们经过努力，全年实现6%的增长，和去年合到一起，这个修匀的曲线是什么样的呢？两年的复合平均增长速度是4.5%左右。

换一句话说，直观看修匀的曲线，2010年以来的整个下行过程没有结束，即使今年能地完成在6%。然而，最重要的是契机在于，今年同比站在了中高速区间，明后年能不能避免新低？只要我们自己不犯低级错误，这是非常有希望的。所以契机确实来了。“十四五”还有后面两年，我们能不能够在今年有年度同比增长的中高速特征之后，维持这个态势，然后进一步寻求实现在中高速区间里的“L型转换”？这是一个很现实的命题。如果在这个背景之下，我们应对战略全局的需要，就要正面说说中央指导方针和财政方面中央明确要求的加力提效。

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高品质层次学术交流带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”，2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量，总被引频次和总下载频次均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。

—— 贾 康

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