集体经营性建设用地入市何解？专家：以用益物权多途径开发土地一级市场

21世纪经济报道 记者 郑雪 北京报道

中国漫长农业发展史中，土地问题一直是根本性基础性问题。作为农村土地制度改革的重要组成部分，农村集体经营性建设用地入市改革备受关注。近日，北京平谷法院以“农村集体经营性建设用地入市与利用”为主题，承办2023世界农业科技创新大会法治平行论坛。

会上，中国政法大学教授席志国提出，集体经营性建设用地入市与农地三权分置，在理论以及制度构造上一脉相承。农村土地属于集体所有，通过构建用益物权制度，能为土地一级市场开发更多途径，充分保障农民集体的多元需求。

集体经营性建设用地使用权入市面临何种困境和障碍？在席志国看来，主要存在四个方面：

一是，集体经营性建设用地入市涉及短期经济利益与长期的可持续发展价值理念之间的冲突。如果把入市的权利直接交给集体，短期内大量土地入市，导致农民失去土地的使用权，牺牲了长期的经济利益以及可持续发展以及整体国家的布局和合理规划，这是最主要的原因，今天允许入市仍然面临着这样的挑战。

二是，土地入市之后利益分配冲突严重。

三是，入市主体不明确，缺乏必要的市场交易能力。农民集体经济组织和农民主体是什么关系？代表，还是代理？具体操作入市的主体又是谁？一系列的问题都是现在需要回答的问题。

四是，可以入市的集体经营性建设用地范围尚未明确。建造住宅是否算经营性建设用地？集体是否能直接把国家规划为住宅用地的自行进行出让？相关问题都需予以回应。

一个值得关注和回应的问题，集体经营性建设用地何以能够入市？又该如何约束？

席志国认为，集体经营性建设用地的法理基础在于，农民集体经济组织是自己的土地所有权人，《民法典》规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。“通过土地经营权入市获取相应收益、实现处分权利，是宪法和《民法典》赋予的。”

同时社会主义法治的平等原则，以及《民法典》所规定的，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，集体所有的土地亦可入市。

此外，市场经济要求绝大多数要素进入市场流通，而不是把大多数的生产要素都限制在小的范围内进行内部分配。“深化改革过程中，最重要的是土地资源也要进入市场，跟国有建设用地使用权一样进行竞争。同时只有这样，才是还权于农民，农民可以充分享受经济发展红利，而不是简单通过增收，给农村一部分补偿的方式。”

可以看到的是，集体经营性建设用地入市仍有制度约束。一是社会主义公有制的制度约束；二是土地必须封闭在农村集体经济内部，不能使农民丧失土地。永久土地使用权的丧失，等于丧失所有权。

如何回应集体经营性建设用地的现实需求和困境？参考农业用地三权分置以及正在探索的宅基地三权分置，席志国引入所有人用益物权理论，通过开放多渠道一级市场可对此进行回应。

在他看来，集体经济组织可以创设土地经营权，到土地部门对登记期限、面积、建造用途等，在规划的范围内加以确定。“集体自行设定比如说使用年限为70年的土地经营权建设用地的使用权。权利固定之后，用固定权利抵押，抵押可用于清偿债务，也便于融资投资方评估，同样也可以投资入股。通过经营性建设用地使用权投资入股，很方便计算市场价格；同时，在掌握所有权的情况下，通过出让使用权自行开发。”席志国说道。

权益分配上，席志国主张政府无权直接参与收益分配。在他看来，政府直接参与收益分配会面临一个非常大的问题，政府依然主导、剥夺了集体经济组织自行处置的权利。同时，政府不直接参与收益分配，而是将利益分配给集体，以后不用再走征收路线，解决了征收过程中的各样纠纷，还权利于农民。

集体经济组织成员自行分配的时候，席志国主张按人头分配，而非按贡献进行分配。“如果按贡献大小，将会产生严重违反社会主义公有制人人平等的情况，也会出现农民集体经济组织给各种各样的人以各种理由加大分配权重，导致没有关系的人无法获得相应的分配。”