贾康：雄安新区发展中的投融资机制创新

本文系贾康先生在2023雄安投融资发展论坛上的发言。

谢谢主持人！尊敬的到会各位领导，各位专家，各位嘉宾，大家好！我很荣幸有这个交流机会，愿意以雄安新区发展中的投融资机制创新探讨为题，来汇报自己作为研究者的一些看法。

雄安新区作为千年大计展开了迄今六年多的建设，已经初具规模，正在从所谓大写意推进为工笔画，以建设成为新时代高质量发展标杆为愿景。当然，这也就面临着繁重的继续建设的任务，和发展事项的挑战与考验。我们应当适应经济社会发展和中国“新的两步走”现代化战略全局、长远的需要，不失时机地进一步优化雄安的国土开发方案和全部配套建设事项的顶层设计，并基于此，积极以投融资机制的创新，对雄安新区发展给予不可缺少的有力支持。我自己调研不够，接触的信息有限，但愿意汇报如下几点探讨性的看法。

第一点，我认为雄安的发展，社会上方方面面还在进一步观察，但是“开弓没有回头箭”，按照雄安发挥总体功能的开发建设战略意图，必要的财政专项支持，仍然是有选项意义的。 但在已经形成 了 基本的不动产布局，基础设施建设初步到位之后，这个渠道的资金来源趋势上必然是减少的。 这是一个我们认识投融资创新 时 ，居于 其 前面的我觉得需要提到的铺垫性认识。

第二点，原则上讲，政府机构办公条件建设之外的其他一系列建设事项，与投融资创新密切相关。比如高科技开发园区我们一般称为“孵化器”——我理解这个背景其实就是欧洲也好，中国也好，都愿意用这个概念是在看到美国硅谷引领新经济发展创新大潮之后，我们在追赶中应不满足于简单学它以风投、创投、天使投支持互联网+创新，应注意到政府要加入进来，而政府又不能直接上阵做项目，所以对这个孵化器创新园区的探索，在欧洲和中国都给予高度重视。我们雄安在这个方面已经有清晰的意识，很多在雄安要形成的科研基地，都是必须在开发新区概念之下和“孵化器”对接的建设事项。还有就是一些总部机构，在这边要设置它自己的办公中心或者分中心，类似于过去所说的“总部基地”的形成；不少的院校、研究机构，它们的分校、分部至少要往这边考虑选择新的地址来建设；还有实际上整个居住人口规模上升之后其他的一些中学、小学、医院、商业区、住宅区，以及我们也必然要发展的文旅产业重点设施建设等等，这些都需要积极考虑运用和吸收非政府、非财政的资金加入而形成合力这种方式。这是我前面有一个铺垫后觉得需要跟着加以强调的。

对政府财力的有限性，这些年我们越来越多地感受到了。中国的综合国力在不断提升，总体来说，大家都说政府的作用在中国表现为强势，但是三年大疫的实际考验，使我们现在看到地方政府普遍财力困难，中央财政也不得不提高赤字率，还要更积极考虑运用国债、地方债等创新机制来筹资以推进建设和改进民生。但是，在我前面提到的这些类型的建设方面，我认为投融资机制创新概念之下，要特别推崇的是“守正出奇”。我们守市场资源配置决定性作用这个“市场决定论”之正，而要出“政府作用论”之奇，我所在的新供给经济学研究群体在这方面，想简化地把这个功能在资源配置层面的公式，表述为“有效市场加有为、有限政府”。这说起来是个原则表述，实际上落在建设事项上的投融资机制创新方面，是有复杂的、需要讨论的大量问题的。守正出奇，就是中央文件里已经明确表述、再三强调的“守正创新”这个含义，我们在现实生活中其实就是需要把它具体化。

第三点更展开而具体化的认识，可以结合场景考虑一下：在雄安新区还会有一系列纯使用者付费的项目，比如停车场、停车位，出租车运行系统，公交线路进一步的发展，还有娱乐设施、影城、歌厅等等，都包括在内。当然，这里面所说的纯使用者付费，形式上如此，它能不能够覆盖长期运营的成本，在某些具体事项上也可能要打问号。比如我们的公交线路，在一些相对偏远的地方也不得不设，那就不能简单以收回它的运营成本为目的。但一般而言，我们把这一类算作使用者付费基本可以覆盖的建设运营项目。那么，在投融资机制方面，应该基本依靠非政府主体的投资，当然也要配之以必要的资质审定，类似于我们过去所说的 “ 准入 ” 规则，还有特许权经营的形式。

我举一个例子，几年前就听说，有关部门明确地讲，全中国缺少五千万个停车位，最近几年又说不止五千万个了。我们在雄安发展初期，可能这个停车场、停车位的矛盾还不突出，但是要想到发展过程中这个矛盾会跟其他地方相类似地表现出来，可能出现其他不少地方人气上来以后，停车场、停车位供不应求的矛盾，而这对于社会生活和经济发展的影响，应当说颇具瓶颈制约的特点，首都北京的大量具体场景中，就普遍存在着停车场、停车位的瓶颈制约，老百姓在某些情况之下应该讲相关的“获得感”，确实是谈不上的——为一次停车，往往费非常多的精力，而且动不动就遭到罚款——但是雄安新区要立高标杆的话，必须未雨绸缪，以后人气上来以后，停车场、停车位的解决是一定要伴随着发展而打一定提前量的，而且得考虑配之以高水平的充电桩系统。以后应该是每个车位都有充电桩，不再区分可充电和不可充电，这才是高标准高标杆——我也听到业界早有这种讨论。

在这个方面，我们如果看到更极致的一些有教训意义的案例，还可以举出北京的平安大街。多年前平安大街打通运行，市领导曾经非常高兴地说我们终于又完成了一项惠民工程，北京有了和长安街并行的东西走向的另外一条干道。平安大街的初始设计都是按最高标杆的，我记得很清楚，两侧的店铺是颐和园式宫廷画风格的雕梁画栋，配的路灯是宫灯式的，所有的标准都按照当时想到的最高标准，就是没有考虑停车位的问题，结果这么多年了，平安大街两边店铺人气就是上不来，应该产生的一些正面效应没有基础设施这方面支撑的话，瓶颈的制约非常明显，两边的店铺嗷嗷叫也没有用。那么它怎么样解决这个问题呢？现在看来如果下决心的话，只有在两边由政府做一套顶层规划之后，建设立体化的停车位。在北京我已经注意到，潘家园那个很热闹的古玩市场，是有立体化的停车场了，可以三层停车，北京市公安局为了干警工作的需要，在它大楼前面也有立体化的停车位。我早已经听到企业界的朋友在说，他们开发的方案是一个位子往下、往上总共可以停十辆车，最高点、最低点调到地面上开出去，50秒之内。这样的方案如果一旦投入建设而实施，完全可以用非政府的资金作为投融资方面的基本支持力量，因为一旦运行，现金流源源不断，可以测算好大概是多少年可以形成投资成本的回收与运营费用的全覆盖。这些事情还需要进一步总结国际国内的经验，在我们雄安要早早看到创新的必要和做好实际实施中间可行方案尽可能精准的设计。使用者付费的机制就有可能对接到所谓特许权经营，像一些道路收费，停车场建成以后的收费，不可能有各种主体竞争中自由出入的这种局面，是需要在一个政府规范的、尽可能阳光化的遴选过程以后，把特许经营权最后落到认定的那个非政府主体上。当然，必须做绩效考评，必须有这方面的约束，而且它的运营期不应是无限期的。这些都是我们可知的伴随要领。

再往下第四点，有些项目一旦运营会有一定的现金流，但还不足以用商业化的模式实现全部的建设和可持续运营，需专门讨论。比如说很多的水域治理项目，里面可以伴随一些景观公园、文旅休闲项目等的建设，会产生一定的现金流，但是总体上不能是以盈利为目的，治水不能按照我前面说的那类几乎纯使用者付费机制就解决问题。还有垃圾无害化处理，越来越多的新要求是垃圾不仅要处理，而且要无害化处理，要运用很多前沿技术手段，哪怕整个运营系统从商业化运营来说并不能够完全覆盖这种处理成本，也必须做。这都是属于有现金流、但不足以对接充分商业化模式、或者在准商业化模式这方面也有明显制约的。对这些项目如果再列举一些，我觉得保障房建设和使用也属于此列。必须给社会低收入阶层住有所居的条件，那么最低收入阶层是对应所谓公租房，再往上一些，可能有长租房，是讲的保障轨上适合年轻白领的长租房，还有适合“夹心层”的共有产权房——他们的差异性旁边有个共性，就是并不能够完全按照商品房对待来提供有效供给，那么内含的就是有一定现金流，但是现金流不能对接纯商业性定位。我们一些公立医院学校的升级改造，也可能产生一定的现金流、因为提供某些服务是可以收费的，但也可能大体属于这种类型。要考虑到哪怕有收费，有一定现金流，但是种种制约条件之下可能不足以完全覆盖建设和运营中的所有投入，所以，我们就要更多考虑怎么样因项目制宜，做“政府和社会资本合作”。这种方式我们过去已经有积极的推进，2014年以后在改革开放前面几十年的经验基础之上，决策层、领导机关曾经把PPP，在中国化情况之下，作为创新重点大力推行。我国政府和社会资本合作中，社会资本方在中国特色之下，不仅有民营企业，也包括合乎条件的国有企业。可能大家都有概念，合乎条件，最基本的是和地方政府合作的这个国营有企业，第一和这家政府不能有行政隶属关系，第二是不能有产权纽带关系。这样的PPP具体方式，有大家熟知的BOT——这是最容易理解的，还有TOT。BOT和TOT的区别，就是TOT一开始是由政府先做起来的。多少年前我就注意到，烟台到青岛的高速路政府先建成，运行中形成稳定的现金流后，政府把这条路的收费权卖出去，筹得资金滚动开发其他的高速路，当年是外商接手，那就是TOT的项目:建设是政府做，转移以后运营到约定的时点上，又完整、无偿地回到政府手上，社会资本也有非常清晰的盈利模式框架。其实还有ROT，即公立的医院，公立的学校，由非政府的主体进来以后，利用他们的相对优势做重整，带上一个管理运营期，20年也好，30年也好，到了期限规定的时点上，这个公立医院和学校所有的不动产和营运管理权回到政府手上。诸如此类的机制，我觉得都是相当清晰的。

但是我们也得承认，PPP在当下的中国是处于整顿期。本来有明确作为创新重中之重由发改委、财政两大部门出的一系列文件，有指南，有培训，有具体的规则，而且开始讲要尽快推出PPP法，但很遗憾，两个部门在一些基本观点上始终没有说到一起去，后来放弃立法，退而求其次推《PPP条例》，曾经有几年，每年都说年底之前一定推出条例，后来也没有兑现。实际生活中有了一个发展高潮之后有回调，符合波浪式发展的规律，起伏之际，在中央明确给出有三重压力的情况下，政治局会议曾经明确地重新强调要充分运用政府和社会资本合作这个投融资创新机制，发挥它的潜力。但是跟着传来消息，财政部PPP中心原来的一把手领导人调离以后几个月翻身落马，经济问题就出在他的任职上，后来又传出消息，财政部国家级的PPP产业基金的董事长同样出了问题，带出来的就是必须对这个机制的运营做倒查、做整顿。现在各地还在等待领导层、管理部门对于怎么样掌握创新PPP机制这方面给予进一步的指导，估计有关部门已在积极酝酿相关的指导文件。

无论具体怎样规定PPP新的一轮要领掌握，我自己作为研究者，是深信中国整个现代化推进——现在中央非常明确说于二十大所讲的中心任务是实现新的两步走，那么就必须把经济学所说的比较优势战略，纳入更有全局概括性的追赶-赶超战略框架之内。凡是可以在世界范围内能够按照商业化规则运营的，大体适应于比较优势战略，但是这个战略一定会碰到天花板：最典型的比如高端芯片、航空发动机，那么只能是以追赶-赶超战略做新型举国体制的突破和攻关。除此之外，还应该有一层意思：中国的发展，中央层面看也好，地方层面看也好，决不能满足于一般的常规发展，那么一定要有超常规发展的战略意识，这个超常规发展的战略意识也要纳入哲理意义上应有指导的追赶-赶超战略，而对接到我前面一开始强调的“守正出奇”：中国要走出一个“守正”而同时又有双轨制运营等特征的“出奇”之路。成功走出这条路很不容易，它的通道是很窄的，但是我们可能别无选择。所以在这个追赶-赶超战略覆盖之下，PPP在大方向上来讲，我始终强调势在必行。如果我们各个地方政府辖区能意识到地方层面的“政绩锦标赛”会继续起作用的情况之下，我们就应该及早在这种争先恐后的地方竞争发展中间，考虑怎么样运用好类似于PPP这样守正出奇的超常规发展机制。出了问题，哪怕“不惜推倒重来”，也要注意， “ 推倒 ” 后不是不做，而是 “ 重来 ” 。在总结经验教训的基础之上，我认为在雄安新区这样的投融资创新高地上的机制创新里，绝对不能忽视政府和社会资本合作新一轮展开的必然性。在这个方面，我又愿意特别再附带说一下，雄安整个新区里的一些子园区，一些相对小规模一些、但仍然有综合开发可能性与迫切性的片区，可以对接到PPP里面的一种特别形式，就是把一个片区或大或小相关的所有项目，打成一个包，一起来建设运营。这方面民营企业前面的案例，有两管理部门在PPP的发展过程中都列为全国示范的北京南边50公里的固安，也有我后来知道并认为做得十分值得肯定的央企中信在特区之一的汕头168平方公里濠江区连片综合开发。这对于我们雄安的某些片区，是不是有积极的借鉴意义？我觉得值得重视。

再往下第五点，我想概括性地把前面所说到的一些认识合到政策性融资这个概念上来，试做一个梳理。结合经济社会发展阶段上的特定需要，中国需要在一整套的政策性金融创新支持机制建设方面积极考虑。比如我们历史上早就有财政贴息，它就是一种政策性金融，2020年大疫之年，一万亿特别国债发行以后，有两千亿由中央直达到地方基层，以财政贴息方式形成了支持大量小微企业、个体户能够继续生存和运营的优惠贷款，这大手笔的对看起来简捷的传统经验的运用，就是一种政策性融资：政府以财政公共资源投入的贴息，是有去无回的，但是这样几个点的贴息，它的倒数就是整个资金放大的倍数，比如贴5个点解决的问题，是百分之百的资金规模进入你想给予支持的那个领域，小微企业、个体工商户由此继续运行能够生存下来，支撑的是中国优先考虑就业这方面最根本的基本面状态的维护，对于全局的意义不言而喻。还有机理上跟它类似的政策性信用担保，是把一群项目来对应到财政为后盾可以承担的控制风险支出，对于可接受的代偿损失，财政把它填上去。同样的道理，有去无回的资金几个点的倒数，就是整个的资金放大倍数。这样支持贯彻我们的产业政策、技术经济政策等。

再有，我注意到这些年地方层面越来越看重的产业引导基金，显然在我们雄安也应该特别注重。高科技产业和相关的产业集群的建设，应该和这种创新机制对接。也包括基础设施REITs带有众筹性质的创新。所有这些，最简单的一个共性的特点，就是政府有背书，财政作为后盾——前面说到的贴息、政策性信用担保、产业引导基金等等，他们都是有财政资金实际介入的，而财政政策性资金，要市场化运作、专业化管理、杠杆式放大。到了REITs，它也有政府特定背书之后权责利结合的众筹方面特定的配套条件。这些共性的东西，在具体的创新过程中间，当然要把它们细化，也要把它们落到“工笔画”的形式上，而原则上讲，体现的就是我们深刻领会中央所说的中国现代化中创新发展是第一动力，抓好守正创新、守正出奇的超常规创新发展硬道理。这个硬道理全国如此，雄安尤其如此。我认为雄安自己的投融资机制创新，就特别需要注重这个视角上我们的有所作为。地方融资平台市场化转型过程中，无论是转为或窄或宽的专业化城投或者城乡建设运营公司，还是转为地方专业化的地方金融机构，都将在这个赛道上大有作为。

这些看法汇报出来，请各位批评指正，谢谢大家！

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高品质层次学术交流带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”，2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量，总被引频次和总下载频次均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。

—— 贾 康

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