实现财政管理体系现代化，堵住官员寻租性腐败的渠道

本文节选自《中国经济增长的真实逻辑》 ，作者：韦森，出版社：中信出版集团

中国的人均宏观税负不止万元，如果计算全国财政收入，将土地出让金等其他收入加起来，人均一万五六千元。如果综合农村和城市人口的可支配收入，平均下来，政府拿走的收入比民众可支配收入还高。

政府不能任意批项目花钱，要“做实”人大

记者：据您了解，今年《预算法》修订方面会有哪些新进展？

韦森：《预算法》今年修订通过，基本上阻力不会太大。我一直呼吁要建立现代国家治理体系，首先要建立现代财政管理体系，把财税管起来，有了制衡监督机制，才算建立起了现代国家治理体系。现在的政府财政预算，年底一个数字，年初一个数字，怎么收税，怎么花钱几乎没有细目，在很大程度上不透明，更不存在实质性的监督和制衡，这种状况下怎么会形成现代国家治理体系？

国家治理体系现代化，首先要求政府财政预算管理体制现代化。因此，加强人大对各级政府全口径财政预算、决算的审查和监督，乃至批准和制衡，是未来中国建设国家治理体系现代化的重要组成部分。1994年，当时中国只有5000亿元财政收入，现在财政收入猛增，已经达到十几万亿元，去年财政收入将近13万亿元，加上土地出让金就有17万亿元，再加上政府其他收入，合计超过20万亿元。

这么大的规模，花钱却毫无章法，财税部门任意征税，发改委和财政部任意决定财政支出，任意批项目拨款，这种体制根本是有问题的。换用现代财政学的术语来说，纳税人的钱袋子缺乏实质性的监管和制衡，纳税人任由政府征税，甚至连政府怎样使用税款都无权知晓——这是行不通的，是阻碍一个国家走向现代国家治理体系的根本性问题。

要实现财政管理体系的现代化，就要“做实”人大。修订《预算法》，用法律的形式规定人大对政府全口径财政预算的监督、审查和制衡，这是一个方面。更重要的是，要“做实”人大对政府财政预算财权的监督与制衡，更准确地说是“做实”人大预算工作委员会。

实现财政管理体系现代化，堵住官员寻租性腐败的渠道

记者：目前的状况下，应该怎样“做实”人大预工委？

韦森：首先，可以考虑从全国人大到各省人大以及县级人大都设立一个相对独立的预工委，每一级预工委下常设预算办公室。如果这些预算办公室能像美国国会两院的12个拨款委员会那样拥有财政资金使用的决定权，每一年的财政预算都必须通过预算办公室审核才允许支出，就可以规范中国十几万亿元政府财政收支，减少不必要的浪费，也能够堵住许多政府官员寻租性腐败的渠道。这不仅事关财政体制改革，也涉及中央和地方分权的问题。

们国家到底该如何设置这一体制，我认为应该加以综合考虑。总体上可以参考美国、瑞典、德国、英国等现代化国家的经验，做一些各国财政管理体制的比较研究，探索建立起中国未来的预算管理体制。

目前来看，“做实”人大，首先要“做实”人大预工委，可以考虑在人大内部建立类似美国国会拨款委员会那样的机构。我认为今年即使修订通过了《预算法》，进行相应的财政体制改革，但短期内可能还无法建立类似的、人大对政府预算管理的监督体系，关键是决策者要意识到这一点，能朝着这个方向去努力。

政府拿走的比人均可支配收入还多

记者：前段时间中国社科院的报告提出，中国人均宏观税负已经接近万元，您是如何看待这一现象的？

韦森：这不仅是万元阶段的问题，如果把财政预算外支出、制度外收入加进去，我估算不止这个数字。我大致匡算过，如果把政府全口径各项收入全算进来，这几年我们13亿人口每人拿1元可支配收入，政府就拿1元财政收入，1∶1的比例。政府的财政收入，加上土地出让金，还有其他收入，合计约20万亿元，分摊到每个人身上就是1.5万—1.6万元。政府的财政总收入，比中国城镇居民的可支配收入还要高。

记者：也就是说，政府拿的比我们的可支配收入还多，是这个意思吗？

韦森：对。

记者：这么来看，是不是在与民“争利”？

韦森：这不是老百姓穷不穷的问题。随着中国经济的高速增长，近年来中国各阶层和各地区居民的收入都有所提高，生活在贫困线以下的人口大幅度减少。只是比较而言，政府的财政收入增长太快，而老百姓的可支配收入增长速度相对太慢了。我粗略计算了一下，从20世纪90年代初到现在，政府的财政收入上涨了三四十倍，而全国城镇和农村居民的平均可支配收入最多上涨了7.7倍。其中存在几个原因：第一，就是中国经济高速增长，企业容易赚钱，资本边际收益率高。中国的税收主要是通过间接税取得的，比如增值税，所以中国经济高速增长的时候，财政收入也在高速增长。这是一个重要因素；第二就是通过“金税工程”，使财税部门的税收征收能力大幅度提高，偷税漏税变得非常难。尽管税率没变，但企业的实际税收负担大幅度上升了。

中国的企业所得税仅次于韩国，做企业的都感到税负太高。所以，现在中国政府最好的宏观政策不是货币政策，而是财政政策。货币政策在目前已经失效，甚至不利于中国经济的增长。

货币政策为什么会失效？因为只要银行放松信贷，资金就会流入三个地方：一是地方政府；二是房地产领域；三是“僵尸企业”。很多糟糕的企业靠银行贷款存活；好企业又不缺钱，不需要贷款，所以放松货币政策对经济刺激不大。

目前中国经济的整体格局是：人民币在升值，劳动力成本在上升，政府税收在提高，企业融资成本在上升。这些因素综合起来，在中国企业还能经营得好吗？假如你想新办企业，靠银行贷款来融资恐怕是很难的了。而理财产品的回报率都到百分之六七了，通过理财产品来融资，企业最终拿到的实际贷款利率，恐怕就超过10%了。历史上有多少企业的利润率能够长期超过10%？

在这种情况下，放松货币政策基本上失效，未来减缓中国经济增速下行，较为有效的宏观政策主要就是财政政策了。财政政策不是指政府继续大规模投资，而是减税。减税后，中国企业才有竞争力，企业经营好起来，政府的税收才会增加；再不减税，关门、破产的企业会越来越多，政府税收就收不上来，结果未来中国政府的财政收入只会减少。

经济学中的“拉弗曲线”告诉我们，当政府的一般税率在一定限度以下时，提高税率能增加政府的税收收入，但超过一定的限度时，再提高税率反而会导致政府税收收入减少。

记者：现在中国正处在这个拐点上吗？

韦森：是的。我判断基本上处于这个拐点上了，甚至在这个拐点之后了。政府降低一点税率，短期内财政收入也许会减少一点，但长期只会增加政府的财政收入。如果现在继续提高税率，一些企业关门了，政府的财政收入只会减少。

所以，中国的决策层应该多考虑企业的困难，应该把减税写入政府工作报告中，减轻地方财税部门的考核压力。现在关键在于政府决策层还没有意识到中国经济的根本问题之所在。

不减税，中国很多企业都快活不下去了

记者：如果不减税，按照目前的思路走下去，会出现什么风险吗？

韦森：现在中国经济表现出几个相反的趋势。比如1月出口突然飙升，涨幅达到两位数。每年年初出口都在下降，今年突然上升了，但是汇丰PMI却低于50，即在经济枯荣分界线的线下了。PMI往下，出口数据往上，这怎么解释？国家统计局说，1月的出口数据不假，不像以往很多企业虚报出口数据，想捞取出口退税。

但是，对于去年上半年一些出口企业虚报出口数据的事，政府是应该反思的。一些企业只有依靠出口退税才能存活下来，这说明企业经营困难到了什么程度？但是，自去年5月后，海关打击虚报出口数据的做法，中国的出口增速随之就下降了。

现在关键还在于决策层似乎没有认识到在当下的中国经济格局中，合宜的宏观政策是什么。自2008—2009年世界经济衰退以来，美国和西欧各国纷纷掉入“财政悬崖”了，都能坚持减税政策，而中国有十七八万亿元的财政收入，四五万亿元政府财政存款，就不能减税吗？就没有减税空间吗？

记者：如果不减税，财权上收后，是不是也不能解决中国经济增长的问题？

韦森：对，解决不了。减税的财政政策才是对未来中国经济最好的宏观政策。现在税收这么高，企业又不赚钱，把风险都推给银行了。企业的融资成本不断攀高，很多企业贷新还旧，早晚会把企业拖垮，企业破产了，就会把银行拖垮，到时候中国经济就要出大问题。如果现在政府考虑减税，长期来看对中国经济增长会更有利。

靠投资拉动经济是抽鸦片，最终会出现大萧条

记者：这么看来，您认为中国GDP增长目标会不会有所调整？

韦森：去年两会期间，我就写文章说过，应该取消设置GDP增长目标。因为中央一旦设置GDP增长目标，地方上就会竞相提高；不设定反而更好，在政府工作报告中只报实际完成的量，对中国经济发展会更好。

记者：现在业界预测GDP增速不能低于7%。这是一个底线吗？

韦森：我注意到，原德意志银行首席经济学家马骏预计2014年中国的GDP增速会攀高到8.6%，林毅夫则说目前中国经济增速达到8%是没问题的。他们都比较乐观，但是认识到中国经济困难比较多的经济学家还是占主流。

2012年5月到11月，我在FT中文网上发表了三篇文章，认为中国经济增速在下行，但是到第四季度，出现了一个上行的拐点。随后许多投行的经济学家偏乐观地说要警惕2013年宏观经济过热。他们认为，观察中国经济只要看一个指标，就是银行贷款——贷款上去了，肯定就过热；贷款下去了，经济就回落。

但是在2013年，贷款和社会融资上去了，中国经济却往下走，出现一个“剪刀差”。这该怎么解释？原因并不在于很多是借新债还旧债，而在于中国的银行贷款和社会融资当中可能有重复计算的成分。就是大银行把资金贷给小银行，小银行贷给信托，信托再贷给融资平台，融资平台最后把资金输入房地产，或者地方政府手中了。其中，很多社会融资和银行贷款可能存在着交叉和重复计算。

中国经济增速下行是一个不可逆转的趋势。现在中国的企业赚钱很难，很多企业依靠贷款才能维持，这是中国经济面临的一个很大的问题。如果还是按照过去的发展思路，一味地靠政府推动投资来维持已不可能再维持的高速度，不顾及资本收益，只管GDP速度，这种模式一直走下去的话，最终会把中国经济推向大萧条。

道理很简单，现在再靠投资拉动增长，就相当于在抽鸦片，你猛抽鸦片，短期会兴奋一段时间，但最后肯定会倒下去；如果你把鸦片戒掉，只不过是在短期更难受一点，可能还能熬过来，中国经济还能稳稳地增长，不会出现大萧条。所以，经济增速慢一点，可能对中国经济的长期增长会更有利。