欧美产业政策是如何异化为地缘政治工具的？

导读：本文根据作者在“中国亚洲太平洋学会2023年年会”上的发言整理，经作者修订授权观察者网发布。

【文/观察者网专栏作者 刘洪钟】

产业政策在最近几年成为一个热点，主要是因为在冷战结束后，产业政策这个概念几乎就在西方话语体系中消失了，因为它与华盛顿共识主导的新自由主义是背道而驰的。在西方语境中，产业政策基本是个贬义词，中国就常常被贴上这个标签而被西方指责。

然而，2008年之后，发达国家的产业政策大幅增加，其数量大大超过发展中国家。而且，在“新华盛顿共识”背景之下的欧美去风险产业政策，正逐渐被武器化，异化为地缘政治工具。最近欧盟委员会主席冯德莱恩发起要对中国产电动汽车发起反补贴调查，就是一种情绪化而非理性的政策。

从“华盛顿共识”到“新华盛顿共识”

2023年4月27日，美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表“重振美国经济领导地位”的演讲，提出了他所谓的“新华盛顿共识”。

这是对过去三十年美国倡导的所谓华盛顿共识的巨大逆转。

沙利文的“新华盛顿共识”基本是反其道而行

华盛顿共识是美国国际经济研究所威廉姆森最早于1989年提出的，一开始是针对拉美经济改革而提出的10项主张，1990年代随着前苏东社会主义转轨而被广泛采用，逐渐演变为一套指引发展中国家发展经济的指南针，我们可简单理解为市场化、私有化和自由化。

世界各国对华盛顿共识是有很大争议的，认为这其实是发达国家经济学家的共识，而不是发展中国家的共识。比如1997年爆发的东亚金融危机，其根本原因是1980年代末90年代初的时候，东亚国家经济发展很好，因而他们很自信。由于当时新自由主义在全球泛滥，他们很快就开放了自己的金融市场，最终导致了亚洲金融危机。然而危机后，IMF要求东亚政府进一步加快自由化进程，比如银行业的开放，结果2001年后韩国前十大银行中有九大银行被外资控股，这也是后来韩国投资率下降进而经济陷入低速增长的一个重要原因。

尽管华盛顿共识有诸多问题，但它至少有一点是称赞的，就是它倡导全球化，倡导自由贸易。中国也因此抓住了入世的机遇，实现高速的经济增长。

新华盛顿共识则处于对自由国际秩序悲观的预期，强调市场并非万能，全球相互依赖不太可取，它是反自由贸易、反自由主义的。他们认为其中一个重要原因是来自于中国，认为美国把中国拉入到了自由世界经济体系中，但中国却没有按照规则行事。因此他们提出要采取所谓的脱钩、去风险。

另外，他们还提出要实施产业政策；放弃自由贸易协定的区域合作模式，强调基于共同价值观，建立所谓创新型国际经济合作关系。最后，沙利文特别强调要采取小院高墙这种极限式的保护主义，将全球价值链武器化。

发达国家产业政策大幅增加，远超发展中国家

总的来看，新华盛顿共识意味着以美国为代表的发达国家对全球经济治理理念的变化。也就是说，强调自由市场经济和全球化的新自由主义正在退出舞台，而以强调国家安全和地缘政治经济为特征的经济民族主义和保护主义，成为这些国家参与全球经济治理的主要考量。

在这里面，产业政策成为近几年西方发达国家最热的一个概念。从定义看，产业政策是指一个国家为了促进本国创新、生产力和经济增长的目标，而采取的旨在改变国内经济结构的战略性国家行动。主要的产业政策措施包括进口关税、优惠贷款、贸易融资、财政拨款、减税退税、贷款担保、注资参股等。

正如剑桥大学经济学奖张夏准在他那本著名的《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子》中所指出的，其实所有发达国家在其发展初期都采取了广泛的产业政策。二战以后，东亚地区应该说是实施产业政策最成功的地位。从本质上看，产业政策具有一定的保护性，但只要是符合WTO规则中的两个要求，即该国是在保护幼稚产业，以及实施规则是非歧视性的和非限制性的，那就是被允许的。

前文提到，在西方语境中，产业政策基本是个贬义词，哪个国家实施了产业政策，就意味着这个国家采取的是排他性的保护主义。因而西方主流经济学界和发达国家一直排斥产业政策。

但事实是不是真的就是这样呢？2008年瑞士圣加仑大学启动了一个项目，他们建立一个全球贸易警报数据库，主要是搜集危机以后各个国家采取的针对外国企业差异化政策的情况，想看看全球金融危机是不是会导致各国政府普遍采取上世纪30年代那种以邻为壑的政策。他们尤其关注G20国家的政策变化，因为危机后G20会议上这些国家曾一致同意不能采取歧视性政策。后来，这个项目被转移到了新成立的圣加仑贸易繁荣基金会。现在这个数据库影响非常广泛，已被企业、行业协会、记者、研究人员、国际组织和政府广泛使用。

2021年来自剑桥大学、哥伦比亚大学和NBER的四位经济学家Réka Juhász, Nathan Lane,Emily Oehlsen, and Verónica C. Pérez，他们利用Global Trade Alert ，采用机器学习法，筛选出了哪些政策属于产业政策。今年8月哈佛大学的罗德里克等人又根据他们的研究，写了一篇文章叫《产业政策的新经济学》。

图片数据由作者提供

综合来看，这些学者的研究发现两个结论，一是全球金融危机以来，全球范围内实施产业政策的数量不断增加，2018年以来增加尤其之快。2010年仅观察到34项，2018年达到705项，2021年则达到1594项；产业政策在他们所观察到的各种保护政策中的占比，也从2010年的8%上升到2021年的48%。

中国排在第三等级收入组。图片数据由作者提供

二是发达国家实施的产业政策数量，远远超过新兴市场经济国家和发展中国家。如果按人均GDP将世界划分为五类国家，最富裕的国家组在2010-2022年期间实施的产业政策数量高达13712次，远高于第二富裕国家组的2112次。中国排在第三等级收入组，这一组总共实施的产业政策为1308次。

如果看实施最多的前20个国家，其中有12个都属于收入最高的国家组。中国仅排在第11位。

发达国家为产业政策的主要实施国。图片数据由作者提供

“华盛顿共识”转向下，美欧“去风险”产业政策的异化

发达国家实施这么多的产业政策，实际上是与上面所谈的华盛顿共识的转向高度契合的。

首先，这两年大家听到比较多的一个词是“去风险”，最开始在美国那里是“价值链脱钩”。在全球化时代，大家谈论最多的是离岸外包，它也是全球价值链能快速发展的一个关键方式。但在华盛顿共识转向下，人们开始谈论全球价值链的主权化重构、区域化重构和集团化重构，相应的，出现了在岸生产、生产回流、近岸外包、友岸外包这些新的概念。

为达到全球价值链的重构，美国和其他西方国家开始采取很多具有经济民族主义和保护主义的政策措施，产业政策可以说是这些政策的集大成者，或者说，各国实施的很多政策如财政补贴、出口限制、进口限制等政策，都可以视作产业政策的具体措施。

不过，我把目前美国、欧盟等发达国家和地区的产业政策称为“去风险”产业政策，主要是认为他们所实施的产业政策与传统的产业政策有很大不同，或者说，具有异化的特点。当然，我不是全盘否定这些国家所有的产业政策，而是特指高科技及关键材料等部分产业。

为讨论美国及欧盟部分产业政策的异化特点，我用比较的方式来看看符合WTO的产业政策应该是个什么样子。

二战后，东亚和中国的确是实施产业政策最为成功的国家和地区，不过，总的来看，他们的产业政策兼具保护性和开放性，也就是说，目标是为了促进某个产业的发展，措施也都是为偏向该产业而设计的，比如税收优惠、融资优惠等等。但有一点，总体来看这些政策并不歧视外资和外企，而是欢迎外资和外企的参与。比如1980年代后韩国和台湾地区半导体产业的发展，再比如中国的新能源汽车补贴，这些补贴并不针对本国企业，合资企业甚至独资企业比如特斯拉生产的新能源汽车同样享受国家和地方政府的补贴。

西方攻击比较多的中国制造2025，那是一个发展目标，比如说半导体芯片，说到2025年国产芯片占比要达到70%，这是2015年时设定的一个努力目标，并不是政策本身。事实上，现在占比也只有不到15%，当然可能与美国制裁有关，但有学者分析，如果没有美国制裁，可能15%也达不到。

今年3月欧盟提出《关键原材料法案》，提到2025年欧盟国家进口的钴、锂等关键原材料中，从单一国家进口的比重不能超过65%，这也是一个目标。《欧盟芯片法案》强调争取2030年欧盟半导体在全球市场份额达到20%，这也是个目标。

但是，我说当前发达国家的一些产业政策具有异化的特点，是因为他们与传统产业政策的两大不同，一是以国家安全和去风险为借口，对目标国家采取歧视性政策，这是完全背离WTO规则的，同时还常常利用在全球价值链上的技术、节点等中心地位，把全球价值链当成了一个武器来遏制对方，这更是导致地缘政治经济紧张的做法；二是以所谓共同价值观为基础，搞产业政策的联盟化操作，比如CHIP4、美欧技术-贸易委员会。后者成立的时候就明确表示，要把价值观不同的国家排除在美欧试图构建的全球价值链之外。

欧美面对中国崛起所推行的产业政策已经异化

以美国为例，2022年美国政府以“去风险”为由，8月9日通过的《芯片与科技法案》，除了传统的产业补贴等措施，还有一条特别措施，即禁止获得联邦资金的公司在中国大幅增产先进制程芯片，期限为10年；8月16日通过的《通胀削减法案》在给与电动汽车补贴的同时，要求这些电动汽车必须在北美组装，而且使用的锂、镍、钴等关键原材料和电池必须40%是北美生产，此后逐渐上升，直到2030年变为0。

10月7日，美国商务部工业和安全局发布的半导体出口限制措施草案，更是直接针对中国制定的一项从出口限制到长臂管辖再到人员禁令的全面打压政策，有些学者甚至直接将这一政策称之为美国对华发起的新冷战。今年10月17日，美国政府又更新了对华芯片出口的限制范围，进一步收紧了对华制裁。可以看出，这些都不是正常的产业政策，而是赤裸裸的技术霸凌。针对10月17日的措施，美国半导体产业协会都非常不满，他们在一份声明中指出，“过于广泛的单边控制可能会损害美国的半导体生态系统，而不会促进国家安全”。

总体看，欧盟的产业政策相对更靠近传统产业政策一些。不过，最近欧盟委员会主席冯德莱恩发起要对中国产电动车发起反补贴调查，则是一种情绪化而非理性的政策。欧盟有专门针对欧盟电动汽车的补贴政策，保护本地区的电动汽车市场是可以理解的。但是，2022年之前中国产电动车在欧洲市场上的占有率仅有不到6%，尽管今年前八个月有较大幅度提升，但也仅为8.2%。而且在销售前十大车企中，基本还看不到中国企业。因此，在这个时候就发起发补贴调查，显然是不对的。

美国和欧洲实施产业政策，常常是以指责中国的产业和贸易保护为前提的。但如果你去看WTO统计的贸易争端数据，就会发现其他国家针对中国向WTO提起的贸易争端案件，远远少于美国和欧盟。

中国入世以后的12年间，仅有八个国家和地区向WTO发起针对中国的诉讼49次，年均2.2个案件；相比之下，WTO成立后，有29个经济体诉美国159次，年均5.4案件，有30个经济体诉欧盟105次，年均3.6个案件。

哥伦比亚大学的魏尚进等经济学家的一个研究则指出，2001年以来，共有47起针对中国的申诉，占同期WTO争端案总数的12.2%。而同期对美国的投诉却多了两倍，占总数的28.4%。换句话说，其他WTO成员国认为，中国违反WTO规定义务的可能性只有美国的一半。

而且当WTO争端解决小组认定中国违规时，中国也是通情达理地遵守，并修改自己的政策。不遵守裁决的一个迹象是，原投诉方会针对这个国家，就同一问题或类似问题向WTO提出二次申诉。在对中国的47起诉讼中，只有两起需要二次诉讼。以同样的标准衡量，美国似乎无视了15项对其不利的裁决。

重塑全球经济治理权威的中国举措

因此，可以说，美欧的一些去风险产业政策已经对全球经济治理的公平性和权威性产生了很大的伤害。面对这种情况，中国该怎么办呢？我简单提两点自己的建议。

一是加快制度型开放步伐，不断优化营商环境。

第一，要按照WTO、CPTPP等规定消除产业政策中的经济扭曲行为，增强产业政策的透明度。国有企业是最大的一个争议问题，可根据CPTPP规则切实落实好竞争中性原则，包括在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。我们在2019年的政府工作报告中首次提出了这个原则，现在需要抓紧落实好，还有提高透明度。

第二，采取更多有效措施切实改变营商环境，稳定在华外企信心，吸引更多外国企业来华经营。尽管这些年我们采取了很多措施，营商环境也不段得到改善。但我们仍有很多可以改进的空间。在刚刚结束的第三届一带一路高峰论坛上，习近平主席提出将“全面取消制造业领域外资准入限制措施”，就是一个很好的进步。

第三，采取更多措施开放国门，增加国家间的人员往来和交流，是改进国家间关系的重要手段。疫情放开后，现在来华外国人数量还远未恢复到疫情前水平。如何提升外国朋友对中国的了解、信任和信心，我们可能需要采取更多有效措施。前段时间推出的区域性入境免签政策是否可以进一步扩大，是否可以采取措施使得外国朋友在华消费更为便捷。

二是固“南”和“北”，推动全球经济治理更加公平、合理、民主。

固“南”和“北”并不冲突，也不矛盾。联合国2030可持续发展目标，核心就是要在经济、社会和环境三个方面的具体行动，旨在消除贫困和不平等，保护地球和推动全球和平与繁荣。习近平主席提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议等三大倡议，最终目的也是要发达国家和发展中国家合作，共同构建人类命运共同体。

因此，今年的金砖国家扩员、最近召开的第三届一带一路国际合作高峰论坛，核心内容是不断加强和提升我国与发展中国家的关系，夯实未来高质量合作的基础。但这不意味着我们要与发达国家脱钩断链，另行打造一个平行世界。相反，因为我国以及所有发展中国家的发展命运离不开发达国家的参与及合作，缓和乃至促进与美国及其他发达国家的关系，仍然是我国未来对外战略的重要内容。

因此，在美国及其盟友对华负面态度不断加强的情况下，我们还是要保持战略定力，仍然要巧妙处理与发达国家的关系。可以从小的切口入手，比如在WTO、G20等国际治理平台下，就产业政策开展联合研究、商议和行动，不断增进共识，提升全球经济治理的权威性和有效性。

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