东北宏观：地方政府财政危机的背后

摘要

财政危机通常被定义为在面临极其紧张的预算压力下，政府因无法控制巨额的收支不平衡而导致的一连串诸如债务违约及赤字货币化等极端结果。这一财政困境如果无法妥善解决，会使政府濒临破产边缘。

这一困境并非政府独有，但政府破产却与其他市场主体有根本性不同。在市场经济中，企业和个人也常常会因各种原因导致的收入支出不平衡而破产，但是在企业和个人破产中，破产往往是在债务人在消耗尽所有资产后的最后选择，破产更多是偿债能力问题。而政府则不然，政府在债务违约的时点大多远早于其资源耗尽，政府的债务违约更多是偿债意愿的问题而非偿债能力的问题。

政府债务的偿付主要依赖行政主体的还款意愿而非其还款能力这一事实表明，行政主体的破产和企业或个人的破产之间存在相当程度上的本质差异，这一差异来源与外在强制约束的不同。个人或企业破产时，债权人通常拥有非常明确的界定权利，使其在债务人破产时可以接管债务人的资产，这一权利通常会受到国内法律的保护，并在国家强制力的背书下实现。但因为主权国家间缺乏一种超国家法律框架确保国际间债务合约的履行，且二战后债权国基本不存在因债务偿还问题采取强制手段的可能性，这使得主权国家天然就具有债务违约的倾向。

除了主权国家政府，地方政府作为一个债务主体也会出现债务违约问题。但是与主权国家政府因为超国家治理机构缺位而基本不受强制执行约束不同，地方政府在相当大程度上是要受到国内法律的制约的，这使得地方政府在相当大程度上也要受到硬性约束限制。但是和个人与企业相比，地方政府的债务仍然具备非常强的软约束的特征，可通过多方协调和中央政府救助来化解，这使得其位置相对处于主权国家和个人与企业之间。

地方政府违约和主权国家违约除了在强制执行力上有所差异外，因为地方政府不具备行使货币政策的权力，且财政政策也受到各方面的掣肘，这也使得地方政府债务的破产与主权国家破产较大的不同。而具体来看地方政府破产主要受政治或人为因素以及财政监督机制不完善问题导致的大规模低效率投资、人工成本等日常经费的不断膨胀、整体经济发展增速放缓、人口持续流失等动因的冲击。

在这一机制性分析的基础上，我们选取了日本和美国的两个案例进行了具体分析。美国的底特律市2013年的破产是经济结构转型背景下旧产业衰退导致地方政府破产的一个典型，而日本夕张市2006年的破产则是资源型城市在矿产耗竭后由政府无效率投资和治理问题导致破产的一个典型案例。围绕这两个案例，我们从长期结构性背景、短期触发因素、经济影响及事后处理办法等角度进行介绍，以期对地方政府财政破产进行更为详尽和细致的剖析。

风险提示：地方政府数据相对不完备。

正文

1. 地方政府破产的机制分析与特征

财政危机通常被定义为在面临极其紧张的预算压力下，政府因为无法控制巨额的财政不平衡导致了一系列如债务违约及赤字货币化等极端结果。这一财政困境通常在政府面临资金流入和流出存在显著不平衡时出现，这一困境如果无法解决，便会使政府暴露在破产的风险中。

这一困境并非政府独有，在市场经济中，企业和个人也常常会因为各种原因导致的收入支出不平衡而破产，但是政府的债务危机或破产与企业和个人的破产有所不同，导致其破产的更多是偿还意愿问题而非偿还能力问题。在企业和个人破产中，债务人通常是在消耗尽所有资源后才会选择破产，即无法偿还借款通常是偿债能力问题。但当政府面临债务危机或破产时，政府并不会像个人和企业那样选择停止运营进行破产清算，且大部分国家或地方政府违约发生的时其资源离完全耗竭还相距甚远。政府出现债务危机并最终选择违约往往是由于其缺乏偿债意愿而非偿债能力。根据IMF的报告，更多时候反而是陷入困境的债务国在积极采取措施避免违约，而选择违约的债务国则相对还具备相当的缓冲空间。图1显示一半以上的主权债务国家发生违约时，其外债规模占GDP的比例低于60%，在正常经济环境下，只需要投入几个百分点的国民收入作为实际利息支出就可以将外债GDP比值维持在一个固定范围，这部分国家选择债务违约很大程度上是意愿问题而非能力问题。

政府债务的偿付主要依赖行政主体的还款意愿而非其还款能力这一事实表明，行政主体的破产和企业或个人的破产之间存在相当程度上的本质差异，这一差异来源与外在强制约束的不同。在个人或企业破产时，债权人通常拥有非常明确的界定权利，使其在债务人破产时可以接管债务人的资产，这一权利通常会受到国家法律的保护，并会在政府强制力的背书下得到实现。但是如果借债的主体是政府，尤其是主权国家，目前缺乏一种超国家的法律框架和治理机制来确保债务合约在不同国家都能够得到履行。二战前曾存在债权国通过武装干涉来行使其债务权利的案例，但二战后一方面因为国际政治形势的变化，另一方面主因为国际间借款结构也发生了改变，国际借款的债权方变得极为分散，各债权国政府行使其债务权利的成本远大于收益，这都使得主权国家政府债务缺乏强制执行力。合约强制执行力这一硬性约束条件的有无是造成主权国家破产和一般的企业和个人的破产间出现差异的根本原因。

地方政府违约和主权国家违约除了在强制执行力上有所差异外，因为地方政府不具备行使货币政策的权力，且财政政策也受到各方面的掣肘，这也使得地方政府债务的破产与主权国家破产较大的不同。而具体来看地方政府破产主要受以下几种动因影响。

地方政府由于政治或人为因素以及财政监督机制不完善问题导致的大规模低效率投资是地方政府出现破产或债务违约问题的最主要原因。导致财政危机的原因首先在于支出，其次才是收入。地方政府的财政危机主要是由于大规模投资并过度依赖借款从而导致公债负担过重。以日本为例，1990年代一些地方政府在地方经济振兴的名义下泛滥投资旅游业等项目，费用远超其可负担范围且建设结果盈利能力低下，最终导致政府财政的严重失衡。这与当地的政商关系和财政机制监督不完善高度相关。另一方面一些城市在进行基础设施建设和更新时项目规模过大，财政支出不断膨胀不得不靠发行地方政府债来募集资金，这使得债务违约风险敞口极大增加。前者较为典型的案例是北海道夕张市，后者较为典型的案例则是大阪市。

在经济和税收逐渐萎缩的背景下，人工成本等日常经费的不断膨胀也是促使地方政府走向破产的一个重要动因。作为地方政府财政危机的一种模式，有些地方政府由于日常经费膨胀而导致破产，而不是由于投资性开支。从90年代开始，日本大阪府内的一些城市由于人员成本的膨胀，使得日常支出超过了收入，形成了一种普遍的状况。这也是财政危机的一种模式。

整体经济发展增速放缓也会使得地方政府财政面临极大困难。地方政府相当大部分的财政收入来源来自于当地企业的税款，而整体性的经济低迷停止乃至于长期衰退会使得地方政府财政收入锐减进而陷入收支不平衡之中，此时的地方政府如果同时进行了大规模无效率的投资，则地方财政对债务的依存度则大幅上升，这使得地方财政的债务风险敞口极大暴露。在面临投资失败、国债利率抬升的情况下，地方政府极易出现债务违约的风险。

人口的持续流失对地方政府财政有非常严重的冲击。人口流失对地方财政平衡的支出和收入段都有非常重大的影响。支出方面，政府的公共服务运营在相当长一段时间内仍然按照原有的人口规模运行，这使得财政支出高于其应有水平。流出人口中的绝大部分是青壮年人口，老年人及儿童等社会保障人群流出不多，这意味着地方政府的社会保障支出仍然会保持原有规模甚至进一步上升。

收入方面，人口流出地区的税种相对单一，而且很大程度上依赖本地居民的居民税，这使得人口流出直接导致了相当多数地方政府财政收入的下降。此外在其他税种上，人口的持续流出也使得法人税、法人事业税、固定资产税和地方消费税等其他税种收入大幅萎缩。

这种收支失衡如果再叠加地方政府开始低效率的大幅投资，会使得人口流失区的地方政府财政对地方债的依赖率大幅提升，进而使得这部分地方政府面临极大的债务违约风险。

2. 地方政府财政危机的案例分析

2.1. 美国底特律市

美国底特律于2013年正式宣布财政破产，成为美国史上最大的破产城市。当时的财政赤字额度是3.27亿美元，且有140亿美元长期债务，持续的现金流压力。

底特律是美国密歇根州最大的城市，曾经是汽车工业的发源地，同时也是美国最重要的制造业中心之一。底特律的人口数量在20世纪上半叶增加了6倍多，新兴的汽车工业吸引了来自东欧和美国南部的人口，包括白人和黑人。根据2000年美国人口普查，底特律共有人口951,270人。

然而，20世纪后半叶以来，底特律市面临了一系列经济、社会和政治问题。汽车工业的衰退、人口减少、失业率上升、犯罪率增加以及政府腐败等问题导致了底特律市的财政困境。到2010年，底特律的人口已缩减到713,777人，比2000年人口普查时已减少了约24.8%。

底特律市为改变现状，通过发展博彩等多元化产业、推出减税计划推动汽车业转型升级、推动新能源汽车的发展。但客观上看，这些应对措施的效果并不显著。

底特律破产主要有三方面原因，分别是汽车工业衰退、人口减少、腐败和管理问题。

汽车工业衰退方面，底特律长期以来依赖汽车工业，1950年代，底特律开启了美国的全民汽车时代，成为全球最大的汽车制造中心。但这一局面自1960年代开始出现逆转，日本和欧洲汽车产业快速崛起，蚕食和瓜分全球汽车市场。20世纪末和21世纪初，美国汽车工业遭遇了严重的衰退。底特律的主要汽车制造商如通用汽车和克莱斯勒陷入了财务困境，导致大量工作岗位消失，底特律市的税收和就业机会大幅减少。石油危机和金融风暴也屡次打击底特律汽车产业，如1970年代石油禁运导致全球石油危机，日本汽车得以凭借低价和节能优势迅速占领美国市场，底特律汽车产业受到严重挤压并出现首次亏损，以福特为例，1978年 -1982年每年汽车销量下降47%;2008年国际金融危机爆发，重创美国汽车产业，使得通用和克莱斯勒公司不得不在2009年裁员14万人并宣布破产。根据有关资料，底特律财政收入的80%左右都来自于汽车制造业相关产业，这无形中抑制了其它高科技产业的成长。

人口减少方面，底特律市的人口在过去几十年里急剧减少。底特律失业率长期高于美国平均水平，特别是2000年以来较快上升，2009年失业率高达20%，高于美国平均水平12.4个百分点。美国人口普查数据显示，1950年底特律人口达到峰值185万人，2010年减至71.4万元，减少61.4%。特别是2000年 -2010年间，底特律人口净减少24.9%，是1960年以来人口流出最大比例时期。此外，这还导致了税收收入的下降，人口老龄化问题的加剧，以及大量废弃的住宅和商业建筑物的出现。这些问题进一步加重了底特律市的财政困境。人口和企业外迁直接导致房价下跌和房屋空置，底特律城市房屋空置率由2000年的10.3%上升至2010年的22.8%。在此背景下，底特律税基受到严重侵蚀，并陷入“高税率、低税收”的窘境，尽管底特律主体税种财产税和所得税的税率均居密歇根州首位，其2002年 -2012年间两项税种的收入下降幅度分别为37%和17.6%，城市财政收入大幅下降，下降约1/4、3.68万亿元。在财政收入大幅下降的同时，底特律各项财政支出未见减少，因此，在1994年7月，底特律财政赤字为8850万美元，此后除少数年份短暂预算平衡后，大部分时间出于赤字状态，且赤字规模逐年增加，2012年底财政赤字高达3.27亿美元。

腐败和管理问题方面，政府官员和工会在过去的几十年里经常达成不可持续的工资和福利协议，导致底特律市的财政负担越来越重。近十年来，该市退休人员的医保费用骤增了46%。目前，公务员薪资福利占财政收入的36%，应提退休基金和福利金又占39%，仅剩下约两成可用于发展地方经济和市政建设。腐败问题也导致了资源的浪费和缺乏透明度。在2005年，时任市长的民主党人夸梅·基尔帕特里克批准向华尔街金融机构借债14.4亿美元， 并以政府的博彩税收入为担保。2008年初，基尔帕特里克被指控敲诈承办商，以权谋私利，并于当年9月引咎辞职。2013年3月11日，基尔帕特里克被法院裁定犯有20项腐败和受贿罪。

底特律市政府与债权人达成一项协议，制定了底特律市的债务重组计划。根据该计划，市政府将减少债务并重新分配资源，以重建底特律市的基础设施和公共服务。该计划还涉及到改革市政府的管理结构，并提出了一系列措施来改善底特律市的财务状况和经济发展。

重建基础设施方面，底特律在后来10年投资超过15亿美元用于改善公共服务设施。其中包括恢复警察、消防和卫生等市政服务部门的正常运营。同时还有恢复这座城市8.8万盏路灯的照明，此前该市有40%路灯无法正常工作。其他联邦资金将用于移除这座城市随处可见的破败建筑物。一部分市民将为此付出代价，比如许多城市的退休人员被迫接受削减养老收益来安抚债权人。

政府管理方面，为打消融资时债权人和投资人的顾虑，密歇根州政府还成立专门委员会，对底特律市财政监督，有权否决底特律市提出的任何投融资方案。

2.2. 北海道夕张市

日本北海道夕张市于2006年正式宣布财政破产，市政府开始申请成为“财政再建团体”。当时的财政赤字额度是353亿日元，为一般财政年收入的8倍以上。如果是计算入地方政府债和长期债务的话，夕张市的债务负担总额达到620~630亿日元。

夕张市位于日本北海道的正中央，靠近北海道首府札幌市。夕张市作为传统的煤炭资源市城市，在20世纪前半段随着日本工业化的推进，煤炭需求量的增加，人口也随之增长。夕张市人口在1960年达到11.6万人的峰值。

而随着日本1960年代开启了能源结构由煤炭向石油的转换，夕张市煤矿不断关停，人口也逐渐流失。到夕张市正式宣布财政破产前的2005年，其人口已经降至1.3万人，人口下降速度为日本第一。此外，其65岁以上人口比例为48%，14岁以下人口比例为5.6%，少子高龄化程度也最为严重。

在煤矿产业逐渐衰退后，夕张也主动寻求转型，开始积极发展观光旅游业。至1993年观光人数达到了230万人的峰值。但是随着泡沫经济破灭后日本经济陷入长期萧条，旅游业的收益也不断恶化，夕张市也丧失了其主要财政支柱。

夕张市破产主要有五方面原因，分别是煤炭关闭后基础设施的再建设与对观光设施的过度投资、行政体制优化的迟滞、税收减少以及错误的财务处理方式。

基础设施重建和对旅游业的过度投资方面，为了应对煤矿关闭导致的人口急剧减少等地区经济社会结构的急剧变化，夕張市采取了多项措施，包括促进旅游业发展以替代煤炭产业，大量财政支出用于住房、教育和福利开支。曾经，住房、浴场、电力、煤气、自来水、医院等基础设施大都由煤矿公司运营，但在煤矿公司关停后，夕張市不得不购买这些设施并提供服务。此外，他们还进行了旅游开发的投资，1999年的一般建设项目支出达到了69亿日元的峰值，但随着旅客人数的锐减，这些设施的盈利能力极大下降。这使得夕张市的财政压力极大增加，从1979年到1994年，夕张市债务累积达到了584亿日元。到正式宣布财政破产前的2005年，夕张市人均债务负担约为17万6,000日元，财政压力较大的其他地区人均债务负担大约为6万1,000日元，夕张市为3倍有余。

行政体制优化的迟滞方面，市政府职员人数1960年的人口顶峰时期为615名。尽管夕张市在煤矿关闭后进行了行政效率优化改革，但到2005年，每1000常住人口所对应的政府工作人员为20.35人，约是类似地区的两倍，人均人事费用也为18万4,000日元，是类似地区的两倍。与夕张市人口规模锐减速度相比，行政效率优改革还远远不足。

税收方面，随着人口急剧减少，税收相对于1984年的峰值下降了56.2%，减少了12.1亿日元。此外，在地方转移税方面，自2004年以来，持续连续年度下降，与峰值相比，下降了55.5%，减少了38.8亿。另外，2001年废止了"煤炭产地振兴临时措施法"，这使得"煤炭产地临时转移支付金"被取消。政府在收入减少的同时并没有削减对应的开支，这使得夕张市政府的财政状况进一步恶化。

财务处理手法方面，在财政状况紧张的情况下，夕張市多年来一直使用不当的方式来进行财务处理。夕张市通过在4月和5月的出纳整理期间进行会计间的借贷和还款，然后使用临时借款来提供资金支持，以便削减表面上的赤字金额，其结果是实际赤字金额不断膨胀。

夕张市在破产之后开始了财政重建计划。主要有政府运营成本的削减、政府资产的处理、增税以及公共设施再处理等方法。

人力成本削减方面，自2006年9月起，夕張市开始削减政府工作人员的工资。市长减薪50%，副市长减薪40%，教育长减薪25%，一般职员也减薪15%，总计削减了4.2亿日元。自2007年4月起，夕张市政府进一步减薪，市长减薪75%，副市长减薪70%，教育长减薪66%，全职审计委员也减薪到229,000日元等，进行了彻底的削减，市长的薪酬降至全国最低水平。市议会议员人数也从18人减少到9人，议员报酬也从311,000日元减少到180,000日元。2007年的"电影节"也被取消。此外，夕張市还通过冻结新员工的招聘和鼓励提前退休的方式减少市政府工作人员数量。

政府资产处理方面，夕张市政府将其名下的煤炭历史观光公司，夕张观光开发公司，夕张木炭制造公司三家合资公司进行了破产处理，此外，市还计划对所拥有的31个旅游设施中的29个进行委托运营、出售或废止。

增税方面，市民负担也大幅增加，市民税从每人3000日元增加到3500日元，固定资产税从1.4%增加到1.45%，轻型汽车税增加到现行税率的1.5倍，还新增了入汤税150日元。此外，垃圾处理变为全额收费，设施使用费增加了50%，污水处理费从每10立方米1470日元增加到2440日元，托儿费将保持3年不变，然后在接下来的7年内逐步提高至国家标准。敬老卡原计划取消，但最终决定将个人负担额从200日元增加到300日元以继续存在。由于这些影响，人口大量外流，使得在2006年和2007年的两年内，人口减少了将近10%。至于公共设施，原计划废止许多设施，但受到舆论的反对等因素影响，计划进行了重新审视。

风险提示：地方政府经济数据完备度不足

本文源自券商研报精选