超大特大城市城中村改造利好频传，专家：警惕政府、国企平台大包大揽加剧债务危机

2023年6月，深圳富泉新村 刘诗萌/摄

本报记者刘诗萌 北京报道

密密麻麻的公寓房，没有阳光，没有电梯，到了夜里红红绿绿的灯牌亮起，超市、网吧、大排档、麻将馆里热闹非凡，安放着许许多多漂泊的灵魂，这是人们印象中的城中村。2023年年中，伴随着深圳白芒村“统租”的争议，城中村改造这一各地探索了20多年的难题重新回到舆论的视野当中。

与此同时，从4月底提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设开始，新一轮城中村改造被提升到重大决策部署的高度。与此前不同的是，本轮改造的范围主要集中于包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉、东莞、西安等21个超大特大城市。在当前我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，城中村改造能否扛起拉动经济增长同时改善民生的重任，仍是未来观察的重点。

10月14日，在中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会上，清华大学建筑学院城市规划系教授田莉向包括《华夏时报》在内的媒体表示，本轮城中村改造聚焦在超大和特大城市，也考虑到这些高人口流入地城市的房地产市场需求仍然比较旺盛，如果聚焦在比较偏远的城市就会进一步造成空置和债务的问题。她同时提出警示，在城中村改造过程中，政府、国企平台大包大揽或会进一步加剧其债务危机风险。

城中村为何“改不完”？

城中村具有农村和城市双重特征，是城市化发展过程中的历史产物。超大特大城市的城中村普遍存在公共卫生安全风险大，房屋安全或消防安全隐患多，配套设施落后，环境脏乱差，社会治理难等突出问题。

但不可忽视的是，对于站在外来人口需求的角度上，低成本的栖身之所又是一种刚需。北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任工程师游鸿和他的团队发现，在北京，外来人口密集的村子主要都在五六环和向外辐射的城市快速通道的交汇点上，以及昌平、顺义、亦庄等连通中心城区和外围地区地铁轨道段的末端，也就是人们常说的“地铁坐到头，回到村里头”。

很多数据都显示，这些村子实际上是充满“活力”的：住在这些村里的大多是年轻人，精力旺盛的劳动力，老龄化率非常低，只有4%的老人；新居民的教育水平也不低，村里本科硕博士的比例虽然比首都的平均水平略低，但依然是全国平均水平的两倍，大量新毕业的大学生都栖居于此。

华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心教授汪明峰通过对上海城中村的调查发现，城中村目前居住的大量低收入外来人口，其住房需求主要考虑两个因素，一个是住房便宜，另外一个就是职住临近。因此，在现在城中村不断被拆迁改造背景之下，满足对低收入群体的住房供应明显减少，他们只能在城中村之间不断地搬迁，一个被拆掉了就搬到另一个，空间在不断压缩。

深圳也存在相同的问题。北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任仝德指出，深圳的村集体实际占有的土地面积占总面积的1/4，建设用地占地1/3，但提供的居住空间占到整个城市的1/2。也就是说，建筑面积占全市总住房建筑面积36.3%的城中村，承载了深圳1000万人口。而在此前的改造中，以最大的城中村改造项目白石洲村为例，搬迁的近10万人当中，有60%的人并没有得到居住环境的提升，很多都住到了旁边的城中村。

事实上，不仅是城中村，工业园区的改造升级也面临这样的问题。天安数码城集团副总裁汪东也谈到，一个园区拆除改造的话，企业在两三年之内是没有办法在这里办公的，只能迁到其他地方去，如果一个生产型企业要迁走两三年时间，那就意味着它们几乎不太可能回来了。包括广东也有一个城市进行大量的工业拆迁改造，拆迁完之后发现是在“为隔壁城市做贡献”，因为这些产业都跑隔壁去了，空间腾出来之后，这些产业不会再回到这个地方了。

“最近10年，城中村的问题仍然在加剧。”长期研究超大城市城中村改造问题的中国人民大学公共管理学院教授叶裕民指出。在她提出的城中村学术标准中，除去历史文化名村和传统村落，非户籍人口超过30%、建设用地面积超过40%的村庄即为城中村，其中又分刚性村和弹性村。通过对广州2012年—2023年城中村动态变化的描述她发现，这十年中，虽然城中村总量没有增加多少，但刚性村增加了16%。

警惕债务危机加剧

叶裕民认为，这一问题的根源在于城中村的土地运作模式。“之前40年里，城中村改造主要是每个城中村改造完了以后，政府、村集体和市场集体分别各得其所，但是新市民住不下来，他被赶走了，又产生了一个新的城中村，这新的城中村还要再改，这就是‘排斥性’的改造。”她指出，前几十年，“房地产模式”大拆大建的改造目标是赢得政府的土地财政，供给大量的高端住房，但在这个过程中流动人口被排挤掉了，因此其公共利益导向不够准确。要避免城中村再生，就一定要实施包容性的城中村改造，解决数千万流动人口可支付健康住房问题，这二者之间最根本的差别是是否以人民为中心，实现人民美好生活。

中国人民大学公共管理学院教授、 首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民

她认为，目前城中村改造的土地模式主要有两种，一种是国有企业为主的一二级市场独立运作模式，一种是政府主导下以社会资本为主的一二级市场联动模式。其中，以国企为主的模式优势政府管控力度大，管理成本低和制度非常成熟，并且提高土地财政收入。其挑战是可能增加大规模的政府债务负担，增加土地财政风险；而以政府主导，以社会资本为主的模式，财政风险比较低，可以逐渐实现财政软着陆。因为营商地块出让还会缴纳一些土地出让金，比如广州琶洲城中村改造项目，就是缴纳了8.5%的土地出让金，并且新的融资地块带来高效率产业，可以提高税基，为财政转型奠定基础，但这种模式带来的挑战就是博弈成本高、改造时间长。长期来说，后者更为高效。

田莉则将城中村改造的代表性思路分为三类：市场主导、国企主导和社会主导。市场主导模式指的是房地产开发导向的拆除重建，由于改造后大部分偏向建造中高价格的商品房住房，导致剩下的城中村租金也大幅度上涨，造成市场失灵；国企主导模式成本收益回收期很长，财务难以平衡，适用的区域有限，也难以实现大规模拉动投资和增长的目标；社会主导的自主建房的问题在于受限于居民的能力，广泛推行存在一定困难。

在这三类思路中，她对政府、国企平台主导的模式提出了风险警示。她认为，之前广东的三旧改造总体来说是一个政府下放权力给市场的改革，只是过程中没有很好实现政府统筹和监管作用，但这并不能反过来说全是市场的问题。如果全由政府、国企平台来大包大揽做地，本身成本也很高，在房地产市场的预期发生变化的当下，有可能进一步加剧债务危机和风险。

“我们希望强调的一点是在现在地方政府债务已经达到将近100万亿的情况下，完全依赖国企平台做净地出让，其实这样的风险是非常大的，还是要依靠市场和社会力量进行多元化改造。”她说。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳