聂辉华：给市场空间并鼓励生育，让经济自然增长

聂辉华 中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛主要成员

本文转载自10月13日澎湃新闻

本文字数：5757字

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近年来，受疫情、经济下行压力及房地产市场低迷等因素影响，地方财政收入增速下降；另一方面，当前是债务高峰期，债务集中到期偿债支出加大，加之地方社会保障、教育、基础科研、环保等领域的支出只增不减，地方财政收支压力增大。

地方财政收支不平衡，也影响地方基本运转。有不少人士有疑虑，地方为何积累了大量的债务，在这种情况下，地方如何维持基本的正常运转？另一方面，对于人口流出的地区，下一步又该怎么办？中国经济要实现可持续发展，面临哪些严峻挑战？

财政支出缺乏长期主义视角

澎湃新闻：近些年，媒体时常报道，一个贫困县，通常是人口流出地，却热衷于搞大规模建设，有些基础设施建设是超出当地发展所需的，也积累了很多债务，有不少人疑问，地方政府为何热衷于推行这类建设？

聂辉华：我认为地方政府之所以产生大量债务，主要是两个原因：地方政府竞争的“囚徒困境”和道德风险。囚徒困境表现为谁不借债谁吃亏；道德风险表现为“寅吃卯粮”，即现任干部在任上，把后几年的财政经费都给花光了。

首先，因为每个地方主官的任期具有不确定性，虽然法律上规定是5年。但实际上，我们统计过，县委书记现在的平均任期只有3年，市长和市委书记是2.8年，省长和省委书记是三年左右，这些只是均值，但对于具体的主官而言也具有不确定性。主官根本不知道什么时候被调走，所以具体到地方政策，可能会呈现出缺乏长期主义视角。

当然，我们这样的制度安排，主要是为了防止地方主官跟当地的利益集团合谋。所以中国的地方主官，主要是省以下市和县这两级不能是本地人，县委书记、县长、组织部长、政法委书记、纪委书记、公安局长、法院院长、检察院检察长都不能是本地人。

这样的制度安排的后果是，他们不会为本地利益长远考虑，再加上任期又不确定。你要任期确定也好办，在任期的五年内，起码会按部就班地进行发展，不会出现冒进。

其次，基于前述原因，在实践中，地方政府把大量的财政支出，投到了短期内产生不了收益的领域，类似于短贷长投。我举个例子，过去地方政府是以GDP为中心开展工作，所以地方政府的很多投资首先是要考虑盈利的。现在地方政府不仅要考虑GDP增长，也要关注其他领域，比如环保、文旅、综治等，甚至很多地方不再强调GDP增长。那地区之间竞争，相互比的更加多元。

比如说有个县，其实财政上捉襟见肘，但这个县却花了很多钱去疏通河道，在道路两边搞绿化。这些支出可能短期内没有收益。我们不能说环保和绿化不重要，但地方主官首先考虑的是自己的政绩，而不是考虑怎么把钱挣回来。

正常情况下，作为企业，要量入为出，但是地方政府没有这个概念。所以为什么财政收支不平衡？是因为很多资源没有得到优化利用，这是主要原因。

地方为什么会运转困难？是因为有相当部分的钱拿去偿还城投的利息。换言之，因为地方政府借了大量的钱去投资于非生产性的活动，这些投资在短期内不能产生收益，他当然短期内就还不了利息。而通常地方债务的利息又高，所以有限的流动资金都用来还债务利息。

这种地方政府的竞争体制导致了地方债务激增，地方债激增当然会导致财政困境，再加上当前国际地缘政治关系，也影响出口。

澎湃新闻：如前述讨论，当前多数地区已显示财政困难。你也公开提到，现在是发达地区在降薪，不发达地区在欠薪，少数经济困难的地方甚至要财政供养人员贷款发工资。在这种情况下，地方如何保障基本运转？

聂辉华：财政困难，只能“三保”，即保基本民生、保工资、保运转。政府有两个选择：一是开源，借钱、化债、出售国有资产；二是节流，裁员、减少公共开支。向财政、上级单位、银行和地方公有企业借钱，先发机关工作人员的工资。据不完全统计，现在财政供养着8000多万人口，工资总支出占国家税收的40%以上。

澎湃新闻：今年全国各地都在大规模地招商，是不是地方的工作重心又逐步地转回到以经济建设为中心？

聂辉华：就我自己的观察来看，不是。只是因为地方财政没钱了，当前保基本运转有难度，并不是因为他们发现GDP更重要了。

澎湃新闻：你提到党的十八大以来，对于干部考核，逐步从过程考核替代了结果考核，问责驱动替代了政绩驱动，基层的创新空间仍在，但是风险增加了，为什么会出现这种变化？

聂辉华：一是技术原因。数字技术减少了信息不对称，提高了“中央计划者”的自信心。这一点，可以看看《基层干部：图斑整治，我连自己都不能说服》一文。二是治理原因，加强了中央权威，降低了经济指标考核的权重，强调了国家安全。过程考核非常依赖技术手段，强调韦伯式官僚体制，前提是方向正确，但不太鼓励地方创新。

人口是中国经济能保持增速的关键因素

澎湃新闻：大量，且高技能、高素质的劳动力人口是中国经济保持增速的重要因素之一，但随着劳动年龄人口和总人口数量的下降，不少人对此表示了担忧，认为长期人口减少会拖累经济增速，你怎么看？

聂辉华：中国过去40年经济能够持续增长，有两大驱动因素：充足青壮年人口+中国融入全球分工体系。而这两个因素又是相互关联的。

因为中国有大量的青年劳动力，同时也有劳动密集型产业的优势，国际分工体系中又需要劳动密集型的世界工厂。

在那个时期，中国在一个正确的时点做了正确的事情，这两个因素是密不可分的，如果你没有大量劳动力，你也很难融入世界贸易体系。但现在这两个因素都在变化。

第一，我们的劳动人口在急剧减少。无论是总人口还是劳动年龄人口都在下降，这是我非常担心的问题。我认为人口问题是中国最大的“灰犀牛”。关键是有关部门对此并不够重视。

第二，我们的国际环境很严峻，今不如昔，我们面临“脱钩断链”等新的一系列挑战。

澎湃新闻：关于人口问题，你有哪些具体的建议？

聂辉华：促进人口生育的办法其实有很多：完善社会抚育，减少职业歧视，发展灵活就业，等等。如果政府要鼓励大家多生孩子，首先是让体制内有条件的人多生孩子。如果体制内的人都没有生育意愿，谁还有意愿生育？教师是体制内最大的群体之一。现在有一个根本不用财政花一分钱就可以做到的事情，就是针对所有女性教师，多生一个孩子就必须推迟一年考核。在欧美国家，这是普遍采用的办法。然而，中国所有的大学都没有这条规定，你说这需要花财政一分钱吗？不需要，只要有相关文件落实就可以了。

所以，如果人口能持续增长，经济也自然会增长，中国的债务根本就不是问题。因为我们的债务总量不是很高。但是，如果人口在萎缩，经济在下行，这将是非常棘手的问题。包括个人买国库券和国债都是这样的，只要国家的人口能够增加，能够一代一代传递，经济就能持续增长。跨时空的价值交换，这就是金融的价值。如果当代人借钱当代人还，这就不叫债了，也没有金融属性了。

澎湃新闻：债务是不是可以理解为对未来的预期？

聂辉华：债务本质也是个代际传承契约，是跨时空的价值交换。比方说我今年借钱，三年之后还，本质上也是往后推。但是你不能把后面人的路给堵死了，把前后时间能借债的空间都用了，后面的时间人口又不增加了。

我们做过统计，我们有将近一半的县城，人口是在停滞的。县城人口增长是停滞的，然后其财政供养人员总数不增加，大概率也不会减少，因此当地的财政是非常困难的。

大约90%的县域出现了人口净流出，仅指县域就不包括区，所以这个真的是一个很麻烦的事情。

政府要对企业少干预

澎湃新闻：你和你的团队每年都会对全国主要城市进行一个营商环境排名，关于营商环境，您觉得营商环境里面最核心的参考因素是什么？

聂辉华：营商环境主要看政府对企业的干预程度。举个例子，在深圳，通常会有这样的说法，好的营商环境应该是什么？就像你去餐馆点菜，政府就像餐馆里的老板，菜不好吃，叫老板来。菜好吃，根本不用叫老板，照单付钱就行了。

换言之，企业在政府需要的时候，政府能适时地出现；企业不需要的时候，政府就隐身了，要达到这种状态。我用道家老子的话来形容营商环境：太上，不知有之；其次，亲而誉之；其次，畏之；其次，侮之。

换言之，企业与政府的关系，最高的境界是企业根本不知道政府的存在；其次是说，企业亲近政府，表扬政府，否则企业得不到好处；再次就是企业对政府有畏惧感；最后一个就是企业和政府对着干，这是最糟糕的状态。我们现在很多地方达不到最高境界。

所以，看一个地方营商环境好不好，主要就看政府对企业的干预多不多，一般来说干预越少，营商环境越好。

澎湃新闻：产权保护也可以视为一种干预吗？

聂辉华：干预就是你超过了正常的范围，去过多的管束企业。应该说政府你只要做到两点，第一尊重产权，第二保护竞争，这两个是一定要做的，这是你政府应尽的职责。在这两个事项之外，政府应该尽量少管。

但很多地方，政府可能过多管制。我举个例子，有个副省级市的街道办，两个科级干部就能下令让整条街的店铺换上统一的招牌，而且是非常难看的招牌。有多难看呢？所有店铺的名称用大写的拼音，然后下面加上一行很小的汉字。请脑补一下那个画面吧。企业怨声载道，但却无可奈何。

澎湃新闻：因为我们经常听到“投资不过山海关”，也就是说越往中西部地区去，相比东部沿海地区，营商环境可能就要打折扣。为什么会出现这样的现象？是因为东部地区的禀赋条件要优于中西部地区吗？

聂辉华：不完全是。我自己在做这方面的研究，我的一个基本结论是：影响营商环境有两个条件，一是经济基础，二是政府要有长远的预期。

从第一个条件看，一个地方企业越多，企业的生存环境就越好。

打个比方，你养了一群羊，每只羊薅一把毛就够了。但你只养了几只羊，你可能死命地薅羊毛，而且还要看紧这几只羊，不让它们跑了。一样的道理，一个政府到底是放水养鱼还是涸泽而渔，不是取决于当地主政官员的好坏，而是取决于环境，当地营商环境好说明当地的鱼比较多。

第二政府要有长远的预期，你知道这个鱼养大后，将来是你的，你就会珍惜。如果政府预期很低，你不知道哪天要走，你是不是干脆就把鱼吃了。

我们有篇文章就试图证明这两个道理。其实，落后的地方都有类似的特征，所以就中西部和东北地区而言，我们发现营商环境差的地方都是类似的，投资不过山海关的说法有些夸张，其实东北三省的经济水平在全国来讲并不是很差，属于中等，按人均GDP，东北不少地方比我老家江西还好。

澎湃新闻：现在大城市就业形势不及预期，不少年轻人都选择返乡待业。也有人担忧，如果青年长时间找不到工作，也没有固定收入的情况下，会不会出现社会问题？该如何解决？

聂辉华：青年失业率高，也是不可逆的。经济学研究表明，一个人失业一年，之后会丧失更多就业机会，还容易和社会脱节。人口失业率高，普通人更不敢生孩子了，这都是恶性循环，这才是可怕的。这才是最应该担心的问题之一。要从几个方面入手：完善社保体系，实现社会托底和“家庭托底”；大力发展民营经济；鼓励零工经济；鼓励大众创业。

澎湃新闻：也有部分人士认为当前中国经济增速放缓的主要原因并非周期性因素，深层次是市场信心等结构性因素。你认为是政策不确定性是主要因素，那么从这些角度来看，显然不能仅仅只用传统逆周期调节等办法，那么该如何办？

聂辉华：信心缺乏源于政策不确定性，主要是担心国家的总体走势、国际环境。怎么办？对内继续强调“以经济建设为中心”，避免泛化安全问题，提振民企信心。对外改善国际环境，朋友越多越好，敌人越少越好。核心是处理好中美关系、中欧关系、中俄关系。

首先，从大的方向开始，是不是坚持市场经济方向、坚持改革开放，很多人都开始怀疑，因为有人提出要把所有的民营企业收归国有，民营经济退场论的这种声音能发出来，改革开放已经45年了，这是最不应该出现的事情。

1990年代时的经济形势要比现在更难，1998年国企三年改革非常困难，很多人下岗，大家怀疑过、动摇过吗？没有。因为大家知道市场化改革方向是不变的。

在具体的政策上，政策变动太大。举个例子，以前养猪猪肉少的时候，鼓励多养猪，但养猪场容易造成污染。后来，相关部门不给养猪户批地。后来猪肉少了，你又可以办猪场了。对于市场主体来说，养猪场办还是不办呢？你今天办了，下次猪肉多了，可能养猪就是违规的。

因此，我建议，疫情之后，应该给社会和市场更多的空间，休养生息，就是说政府应该减少管制，这样才能增加经济活力。中国老百姓那么勤奋，但凡有一线生机，他们都会全力而为，全力以赴谋生存，经济自然就会好起来。如果今天经济增长出现了问题，一定是老百姓缺乏谋生的空间。

澎湃新闻：目前这种不确定性环境下，年轻人该如何应对，你有哪些建议？

聂辉华：我提六条建议：降低预期，提高技能，锻炼身体，珍惜时间，学好英语，多看历史。

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