深度报告：美国供应链报告的影响效应与中国应对（全文）

作者：张其仔 中国社会科学院工业经济研究所委书记，副所长，研究员，博士生导师；许明 中国社会科学院工业经济研究所副研究员；孙天阳 中国社会科学院工业经济研究所助理研究员

美国供应链报告的影响效应与中国应对

摘要：近年来，全球产业链不确定性、不稳定性呈增强趋势。造成这一趋势有多重原因，美国出台的以遏制新兴国家、片面强化自身国家经济安全和提升供应链韧性为目的的供应链报告是重要原因之一。从美国自身供应链安全最优化原则出发的报告及其内含的政策建议，割裂了全球产业链分工网络和创新网络，违背生产力发展要求，成为全球产业链安全和稳定的破坏性力量。为有效应对美国供应链报告的负外部性影响，维护全球产业链稳定和安全，中国应掌握战略主动，把产业链韧性和安全水平作为政策出发点，加大科技创新能力建设，强化创新成果应用场景建设，提高关键产业链抵抗极端风险的能力，同时推动全球产业链供应链政策体系建设，维护产业链供应链的公共产品属性。

关键词：产业链韧性；供应链报告；创新链

基金：本文是研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“驱动产业链供应链现代化水平提升的关键因素研究”的成果。

一、问题的提出

近年来，影响全球产业链与供应链分工的不确定性、不稳定性因素不断增加。其原因除突发性灾害如公共卫生事件、地区冲突的因素以外，2021年以来美国白宫、国防部、能源部等8部门相继发布的8份供应链报告也是重要影响因素。这些供应链报告分析了美国自身在关键领域产业链供应链的弱点，以中国为主要遏制目标提出了具体的供应链安全和竞争举措，成为影响全球产业链供应链稳定性的重要因素，且这一因素将在较长时间内对全球产业链稳定造成重大影响。基于上述供应链报告提出的政策建议，美国推动“弹性供应链”战略、“数字去中国化”战略、美日印澳“四边机制”，通过联邦采购激励措施和资助项目等，实施了强化全球供应链竞争力的具体举措和战略。历届美国政府推动制造业跨境转移与全球价值链治理，将具有更高附加值的产业链上游研发环节和下游营销服务环节等内部化，将生产制造等低附加值环节外包至东亚、拉美等新兴经济体。奥巴马政府以后，受到国际金融危机与新兴大国崛起等因素影响，美国供应链战略基于贸易保护主义和重商主义下的“国家战略竞争”原则，将大国竞争作为战略的出发点，将确保美国“超级大国”优势地位和遏制新兴国家崛起作为战略核心。美国政府发布的一系列有关供应链安全和韧性审查的报告，客观上增加了全球供应链安全风险，削弱了全球供应链韧性水平。2021年10月31日，美国总统拜登在罗马出席二十国集团峰会时，首次举办了全球供应链弹性峰会，推动与其他经济体的联合行动。2022年，基于上述供应链报告，美国公布了印太战略，强化了与东盟、海合会等主要经济组织的供应链战略合作。从参加第二次全球供应链弹性峰会经济体的经济规模看，18个经济体GDP、进口和出口占全球比重分别为63.7%、62.7%和57.6%，且这一阵营仍呈扩张趋势，全球供应链的“去中国化”冲击不容忽视。从美国供应链报告整体覆盖面看，截至2023年3月，围绕报告举行了国际对话、论坛等活动十余项，包括四方领导人峰会、全球供应链弹性峰会、供应链部长级会议、矿产安全伙伴关系会议、北美领导人峰会等多边活动，涉及全球33个国家、地区或国际组织。这一系列供应链报告逐步成为具有国际影响力的地缘政治经济治理工具。

美国出台的一系列供应链报告将战略重点设定于提升关键产业链供应链生产能力、与盟友合作水平方面。通过更大程度上采用“基于相同价值观”的产业链政策，将全球供应链限定于“友好国家”网络内，以构建排除中国等新兴国家的平行产业链供应链体系。同时，美国政府对信息与通信技术、清洁能源、公共健康、国防、货运物流、农业等领域的供应链安全和韧性评估旨在与中国相关领域的重点产业关键环节“精准脱钩”，以此限制中国高技术产业发展。突发性灾害对全球供应链产生了严重冲击，引发各国政府对生产布局效率和安全的重新权衡。美国供应链报告基于本国利益至上的原则，对中国政府、供应商进行高频的无端指责和刻意污名化。其中，信息与通信技术和国防领域分别提及中国105次和24次，清洁能源、农业、货运物流、公共健康领域分别提及中国16次、12次、7次和1次，凸显了美国在多领域打压中国的意图，妄图将中国排斥在全球产业分工体系之外。

当前，在全球政治经济形势复杂多变背景下，中国高度重视产业链供应链的安全稳定与风险防控。党的二十大报告明确提出“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”，2022年中央经济工作会议部署2023年经济工作时提出“着力补强产业链薄弱环节”。鉴于此，本文以美国供应链报告内含的战略调整作为研究背景，在介绍美国强化产业链供应链韧性主要举措的基础上，重点分析其对中国及全球供应链格局的潜在影响，突出其对全球产业链供应链分工有效性的负面效应，进而探究中国应对美国供应链报告中战略调整的有效举措。

二、美国供应链报告内含的产业链供应链政策举措

美国一系列供应链报告针对其全球供应链垄断地位面临的挑战，以及对中国全球产业链供应链竞争力上升的战略遏制，提出了大量具体的和具有针对性的政策举措，涉及立法、生产和研发补贴等多个领域，具体可归结为以下内容：

加大政府国内购买力度，通过加速立法强化对华竞争

美国供应链报告对各领域都提出完善立法或敦促立法通过的建议，计划从法律制度层面为供应链相关政策的实施提供保障。如，信息与通信技术供应链报告提出，“加快通过芯片法案，为半导体领域提供520亿美元补贴”，“‘五眼联盟’国家、北大西洋公约组织成员国、东南亚盟国和伙伴及美洲的贸易伙伴自然是推动这一进程的重要盟友”，“美国政府可以采取措施刺激国内对包括网络技术在内的关键技术的需求”等。对于美国国内未进行产品生产或生产成本远高于其他国家的商品仍做了严格的采购限制。如，清洁能源供应链报告提出“增加水电部件的国内含量”，货运物流供应链报告提出“优先考虑从国内采购运输供应链关键要素”。值得注意的是，各领域供应链报告都建议充分发挥《购买美国货法案》功能。这部制定于1933年的法案本质上是一部限制贸易的法律，经济不景气时美国就会启用该法案来限制进口，而当经济处于上升阶段时就会被搁置。美国作为世界贸易组织中《政府采购协定》的缔约国，上述供应链报告中针对提高国内或者盟友内部购买力度的采购建议，事实上违背了向所有缔约国企业互相开放政府采购市场的公平竞争原则。

实施生产和研发补贴，通过增加财政支出加大对市场的干预

在指责他国政府破坏公平竞争原则的同时，美国供应链报告不遗余力地提出有关补贴、减税等非市场经济干预手段的政策建议。报告的重点在于恢复衰退的国内制造业生产能力，基本思路是通过财政支出增加对市场的干预，利用生产补贴、研发补贴、税收激励等措施刺激国内制造业等产业发展。如，信息与通信技术供应链报告中建议，“联邦政府应为新兴技术的研发投资”，“应进一步加大研发投入，加速实现ICT核心技术领域的自主可控”；清洁能源供应链报告建议，“政府和私营部门参与大型电力变压器的研发，并扩大美国政府为制造业提供资金的机会”，“美国政府应该支持关键矿产开采和精炼的创新和可持续方式，扩大贷款和拨款机会以鼓励国内制造业发展”。拜登政府基于上述供应链报告，片面认为美国相关制造业“空心化”是中国等新兴市场国家崛起所导致的，忽视了高劳动力成本对制造业跨国转移的重要驱动作用及美国偏向金融等服务业发展的产业结构影响。基于此，美国供应链报告还提出多条政策建议以弥补劳动力缺口、提高劳动力技能。如，信息与通信技术供应链报告建议“提供5亿美元将失业或就业不足的领域与现有的信息通信技术等新兴就业机会联系起来”，国防部供应链报告建议“优先吸引退伍军人加入国防军工生产”。

完善信息化基础设施，抢抓未来产业布局

新冠肺炎疫情引致的供应链中断、需求波动等问题，充分暴露了美国基础设施的短板。美国供应链报告提出，在传统基础设施和新型数字化基础设施方面均显著落后于战略竞争对手。报告中多处提出改善基础设施，以应对疫情、极端气候等突发性事件冲击，通过增加基础设施容量应对需求波动。如，货运物流供应链报告建议，“必须投资货运基础设施，促进市场竞争和公平，并加强利益相关者之间的合作和信息共享”；信息与通信技术供应链报告建议，“鼓励各州分配由《两党基础设施法》资助的425亿美元宽带资金，并执行《两党基础设施法》资助项目中的‘购买美国货条款’”。此外，美国供应链报告还强调了未来技术的研发布局。如，清洁能源供应链报告建议，“美国国会需要采取行动为清洁能源的制造和部署提供税收优惠，为美国能源部提供适当的资金以支持国内关键材料供应，并为地区和州级劳动力发展伙伴关系提供资金”。现代化基础设施建设的推进也将为未来产业发展提供支撑。

提供特定行业融资信贷便利，加强外资监管

美国供应链报告提出向特定行业内企业提供出口、对外投资等融资信贷帮助，意图通过出口融资来提高美国企业的国际竞争力。如，信息与通信技术供应链报告建议，“进出口银行向供给关键信息和通信技术供应链组件的合格公司提供潜在的财政支持”；清洁能源供应链报告建议，“增加联邦政府对符合条件的清洁能源领域美国公司在国外投资或出口的财政支持”。此外，美国供应链报告提出加强对外资的监管，提高美国持股占比。如，国防部供应链报告建议，“降低外国股权、控制或影响并保护市场”；运输物流供应链报告提出，“增加投资国内国际贸易中悬挂美国国旗的船只的贸易份额”。报告强调对外资进行更为严格和审慎的审查，一定程度上限制了中国等新兴市场国家向战略性新兴产业的直接投资，增加了直接从美国企业获取技术溢出的难度。

增进利益相关者协商沟通，加强多部门交叉合作

供应链网络作为一个复杂系统，涉及多行业、多区域、多政府部门。美国供应链报告着重强调了利益相关者的广泛参与。如，清洁能源供应链报告建议，“与利益相关者协商，创建一个程序。在该程序中，能源部可以具体推荐对能源部任务领域至关重要的关键材料”；公共健康供应链报告建议，“建立突发公共卫生事件期间与外部利益相关者就供应链问题进行沟通的途径”。美国供应链报告还建议政府部门间加强交叉合作，协调各部门对政策落实的分工。如，国防供应链报告建议，“国防部应在能源部的领导下，在最大限度上将电池材料环节迁至国内”；农业供应链报告建议，“支持美国司法部、联邦贸易委员会、商品期货交易委员会和州总检察长等联邦合作伙伴的反垄断和不公平商业行为执法”。同时，美国供应链报告还建议创立多个负责供应链协调的新部门，如能源供应链办公室、公共卫生产业基础和供应链管理办公室等。

强化行业标准，广泛争取盟友国家

美国政府在推广所谓民主价值观的基础上，积极参与各领域国际标准制定，试图广泛联合盟友国家，以构建一个将新兴国家排除在外的供应链体系。如，信息与通信技术供应链报告建议，“美国政府应该鼓励志同道合的外国政府全力支持多琳·博格丹·马丁当选下一任国际电信联盟秘书长”；清洁能源供应链报告建议，“促进矿物开采、矿物加工和产品制造的全球环境、人权和劳工标准的改进与执行，并促进可追溯性解决方案的开发和利用，以提高供应链的可视性，促进标准执行”。特别需要注意的是，美国主导信息与通信技术、清洁能源等行业标准的制定，通过“可追溯性”，利用所谓的人权、劳工标准等借口，将新兴国家排除在全球供应链之外。在国际合作方面，美国供应链报告强调，“提高产品中盟友国家的增加值比重”，“鼓励在盟国或伙伴国家组装”。美国这种裹挟盟友国家将供应链由“离岸”转向“友岸”的行为，无疑将世界引入了一场供应链“军备竞赛”，凭借专业分工的优势来胁迫对方，可能加速供应链脱钩悖论由担忧变为现实的进程，最终损害全球共同福祉。

提升供应链可视性，增加战略储备

由于数据私有性特征，微观企业个体难以掌握全球产业链供应链全貌，无法根据市场供需变动及时调整库存。美国针对此问题进行了调整。如，信息与通信技术供应链报告显示，“美国半导体中间产品库存从2019年的40天下降到2021年的不到5天”。为了解和量化可能存在的瓶颈，美国供应链报告提出，要求供应链的构成部分——生产者、消费者和中间商，自愿分享有关库存、需求和交付动态的信息，以帮助提高供应链内部的信任和透明度。如，信息与通信技术供应链报告建议，“与美国制造办公室和美国制造理事会合作，共享数据，帮助促进国内采购”；公共健康供应链报告建议，“建立数据分析和预测建模平台，以支持可视性，预防供应链中断和医疗器械短缺”。此外，美国供应链报告还提出增加关键产品的战略储备，以应对需求波动。如，运输物流供应链报告建议，“探索建立集装箱和托盘战略储备”。

三、美国供应链报告对全球产业链供应链的潜在影响

美国供应链报告内含的政策措施可能存在贸易投资转移和创造效应、创新链挤出效应和竞争优势重塑效应，这将重塑现有全球价值链的垂直分工格局，对全球产业链分工产生显著冲击。美国出台的所谓增强供应链韧性的报告，其背后的实质是以国家安全、供应链韧性为借口的供应链战略调整，将全球产业链的相互依赖政治化、武器化，具体表现在：

客观上造成全球供应链的碎片化和分散化

1.贸易投资转移和创造效应。

美国供应链报告建议发挥美加墨自由贸易协定、美日印澳四国机制等在提升供应链弹性方面的作用。上述报告内含的政策措施一经实施，将通过自由贸易协定和贸易限制措施产生显著的贸易投资转移和创造效应。一方面，将促进信息与通信技术、大容量电池、清洁能源等产业链上下游向美国伙伴国转移；另一方面，将降低上述产业链向中国等新兴市场国家转移的可能性，减少发达经济体基于比较优势原则向新兴市场国家的直接投资。此外，由于存在上述贸易投资转移和创造效应，将进一步促进以美国为中心的西方区域价值链形成。对中国来说，上述报告内含的政策建议将可能削弱中国在关键产业链供应链下游的重要作用，倒逼中国从产业链下游向上游不断攀升，降低对美国等发达国家在需求侧下游和供给侧上游的依赖度，更加重视扩展“一带一路”沿线等新兴市场潜力。同时，美国供应链报告内含的政策建议将推动中国转向欧盟等其他发达经济体，构建基于关键产业链供应链的南北合作新格局。

2.创新链挤出效应。

美国供应链报告内含政策建议的首要目标并非扩大就业，也并非主要针对新冠肺炎疫情等重大突发危机对美国供应链的可能影响。其重点在于防范潜在战略竞争对手对美国供应链短板的挑战和威胁，通过收缩关键产业链和创新链长度，达到“备份”战略竞争对手产业链和“脱钩”战略竞争对手创新链的目的。一方面，上述报告中的建议举措将提升以美国为首的发达经济体的创新链自主可控性，通过降低创新链下游应用层的对外依赖度，全面提升“原始创新—创新中试—应用创新”这一创新链上下游自主可控性；另一方面，上述报告中建议巩固美国及其伙伴国的政治与经济关联度，重构符合美国等发达国家利益原则的产业链创新链体系，进一步排除潜在战略竞争对手通过世界市场接触前沿产业链的可能性。而中国长期以来居于全球创新链的中下游，具有以超大规模国内市场优势下应用创新为主的后发优势。美国供应链报告的政策建议将削弱中国在创新链下游的影响力，降低中国通过全球创新链获取前沿科技的可能性，倒逼中国走注重自主创新的内源式升级路径；同时，全面打击以中国为中间节点、其他发展中国家为外围的“共轭环流”模式，迫使中国更为重视国内大市场构建和扩展“一带一路”沿线等新兴市场。

3.竞争优势重塑效应。

美国供应链报告聚焦关键产业链和创新链的自主可控性，一定程度上不再适用新古典经济学中比较优势原则下的国际分工，即成本最小化让位于国际竞争战略的最优化，要素成本作为国际分工最基本因素的地位受到极大挑战。全球价值链条件下垂直分工的成本最优原则动态演进为区域价值链弹性供应链成本最优原则，即在排除战略竞争对手条件下基于上述伙伴国产业链创新链分工的最优化。未来一段时间内，美国将在继续巩固创新链上游优势的基础上，不断夯实创新链中下游创新中试和应用层面的自主可控性。此外，美国将进一步实施人工智能基础上的工业自动化，降低对发展中国家廉价劳动力成本的依赖度。总体上，新一代信息技术、新能源等战略性新兴产业将更为依赖创新要素集聚和创新链上下游整合能力。对中国来说，长期以来嵌入全球价值链下游的要素成本优势将逐步式微。一方面，中国要素成本显著上升和发展中国家基础设施优化接近临界点，即全球价值链下游可能逐步转移至越南、墨西哥等要素成本更低的国家；另一方面，在数字经济中基础性的信息与通信技术产业上，中国尚未形成具有自主可控性的产业链供应链，特别是对产业链上游的原材料和关键中间品的外部依赖度较高，急需兼顾产业链发展的效率和安全，为依靠国内大市场提供产业链供给侧和需求侧支撑。

美国供应链报告对中国关键产业链影响的定量分析

美国供应链报告内含的政策措施可自主实施的可能性相对较弱，依靠经贸伙伴国构建“小院高墙”内循环的方式会给全球产业链造成巨大冲击。美国供应链报告对中国产业链的影响存在行业差异性，本文选择了三大行业，以货物贸易数据为基础对产业链上下游进行针对性分析。基本思路是：首先将报告中涉及的关键产业链供应链划分为上下游，再根据不同贸易对象划分为美国伙伴国、美国、中国等，再次根据进出口贸易占比信息评估不同环节对外依赖度，最后得出美国供应链报告的影响评估。需要说明的是，美国供应链报告内含政策建议的基本特征是：注重发挥盟友和自由贸易协定伙伴国等区域价值链功能，排除战略竞争对手产业链上下游参与度。一般认为，美国具有产业链供应链影响力的盟友和自由贸易协定伙伴国体系分别包括七国集团和美加墨协定。因此，本文选取英国、德国、法国、日本、意大利、加拿大、墨西哥作为美国伙伴国，在此基础上加入具有关键产业链供应链影响力的美国盟友——韩国和澳大利亚。UNComtrade数据显示，2021年以上所有国家和地区进出口贸易总量占比高达63.28%，其中中国占比达20.56%，具有广泛的全球代表性。

1.信息与通信技术产业。

根据联合国国际标准产业分类定义，信息与通信技术产业是指：主要通过电子手段完成信息加工和通信的产品和服务，或具有信息加工和通信功能。本文主要聚焦信息与通信技术制造业，根据原材料、关键中间品和最终消费品划分这一产业链的上下游。从美国进口端来看，信息与通信技术产业链下游最终消费品对中国依赖度较高，总体高达53.80%，即美国平板电脑、智能终端等下游消费品中一半以上来源于中国；从美国出口端来看，信息与通信技术产业链上游原材料需求来源中超过四分之一来自中国。整体看，美国处于信息与通信技术产业链上游，产业链下游存在供给侧对华依赖，产业链上游存在需求侧对华依赖。从中国进口端来看，信息与通信技术产业链上游原材料对美国及其伙伴国依赖度较高，总体上超过六成，即大多数上游原材料来源于美国及其伙伴国，且上述产品的国际市场替代性相对较弱；从中国出口端来看，信息与通信技术产业链下游最终消费品对美国及其伙伴国依赖度相对较高，超过一半的最终消费品出口至美国及其伙伴国，上述市场对平板电脑、智能终端等下游最终消费品需求量较大。整体看，美国和中国在信息与通信技术产业链上具有显著互补性，美国总体居于产业链上游位置；中国总体居于产业链下游位置；中国、美国及其伙伴国产业链关联度相对较大，美国在需求侧上游和供给侧下游对中国依赖度较高，中国在需求侧下游和供给侧上游对美国及其伙伴国依赖度较高。美国供应链报告将进一步强化美国在信息与通信技术产业链的上游优势，降低产业链下游对中国的依赖度。同时，将较大程度上制约中国沿全球价值链低附加值环节的攀升行为，倒逼中国强化信息与通信技术产业链上游核心环节的创新能力。

2.大容量电池产业。

大容量电池产业是近年来全球绿色化转型背景下各国竞争博弈的关键战略性产业，总体上涉及矿产资源、电池部件、储能回收等关键产品。大容量电池产业上游包括钴、锰、镍、锂、石墨等矿产资源，中游包括正极材料、负极材料、电解液、隔膜、极耳、电芯、电池、电池模组及PACK等，下游包括消费电子、动力电池、储能、电池回收、回收电池利用等。从美国进口端来看，大容量电池产业链中下游对中国依赖度较高，其中中游产品进口依赖度超过三成，下游产品进口依赖度接近四成；从美国出口端来看，大容量电池产业链需求侧主要与美国伙伴国关联度相对较高，与中国关联度相对较低。从中国进口端来看，大容量电池产业链中下游对美国及其伙伴国依赖度较高，中游和下游产业链供给侧依赖度分别高达58.41%和33.79%；从中国出口端来看，大容量电池产业链上游对美国及其伙伴国依赖度较高，总体上接近八成，中游和下游对美国及其伙伴国的需求侧依赖度也分别达到45.98%和44.72%，接近一半。整体看，美国和中国大容量电池产业链存在相对较弱的互补性，呈现较为明显的产业内贸易特征，即美国和中国均集中于进口产业链中游和下游产品，相互之间的贸易占比较高。另外，中国在大容量电池产业链各环节对美国及其伙伴国的需求侧依赖度较高，即美国及其伙伴国整体上控制了产业链需求侧市场。美国供应链报告将进一步降低产业链中下游对中国的进口需求依赖，限制产业链中下游产品对中国出口。预期大容量电池产业将形成以美国为首的发达国家产业链和以中国为首的发展中国家产业链，该产业链南北区域价值链发展特征会愈发明显。中国在关键中间品和高质量最终品对美国及其伙伴国的依赖短时间难以有效替代，产业链需求侧亟须寻求其他替代市场。

3.清洁能源产业。

一般认为，清洁能源是指对环境友好的能源，表现为环保、排放少和污染程度小。根据已有概念界定，本文将清洁能源产业界定为战略性新兴产业中的新能源产业。根据《战略性新兴产业分类》的界定标准，新能源产业主要包括核电产业、风能发电、太阳能产业、生物质能及其他新能源产业、智能电网产业五大类。本文根据这五大类产品的设备制造业和最终产品制造业划分产业链上下游，在此基础上对美国和中国清洁能源产业进出口上下游对象国情况进行分析。从美国进口端来看，清洁能源产业链下游对中国依赖度相对较高，总体上接近两成，对美国伙伴国的下游进口依赖度相对更高，总体上超过一半；从美国出口端来看，清洁能源产业链上游对中国出口依赖度相对较高，总体上超过四分之一，对美国伙伴国的下游出口依赖度相对更高，总体上超过了七成。从中国进口端来看，清洁能源产业链上游对美国及其伙伴国的依赖度相对较高，总体上超过三成；从中国出口端来看，清洁能源产业链下游对美国及其伙伴国依赖度相对较高，总体上接近三成。整体看，美国和中国在清洁能源产业链上具有显著的互补性，美国更为擅长上游装备制造和原材料生产，中国更为擅长下游最终产品生产。美国供应链报告内含的政策建议将一定程度上降低对中国下游需求侧的依赖度，不断夯实美国及其伙伴国在产业链上游的既有优势，提升清洁能源产业链上下游的区域内自主可控性。因此，中国清洁能源产业链竞争优势急需动态升级，推动产业链上下游一体化能力建设，特别是强化产业链上游核心环节和关键材料的自主可控性，不断开拓新兴市场国家下游需求侧潜力，提升产业链上下游区域内生产效率、产品质量、需求可控等方面的水平。

综上，在信息与通信技术产业方面，美国产业链进口端下游超过一半的最终消费品来自中国，产业链出口端上游原材料需求的四分之一以上来自中国；在大容量电池产业方面，美国产业链进口端中下游对中国的依赖度超过三成，产业链出口端中游对中国依赖度超过一成；在清洁能源产业方面，美国产业链进口端下游对中国依赖度接近两成，产业链出口端上游对中国依赖度超过四分之一。这表明美国在上述关键产业链供应链中与中国存在产业链互补关系，总体上中国处于产业链下游，美国处于产业链上游。美国在关键产业链中的下游生产制造方面对中国依赖度较大，呈现基于比较优势的“共轭环流”基本模式。美国依靠经贸伙伴国弥补中国在产业链上游的进口需求和产业链下游的出口供给，总体难度较大。美国供应链报告内含的政策建议对中国上游供给侧影响较大，“一带一路”沿线等区域价值链尚难以满足供给需求。中国在信息与通信技术产业链进口端上游对美国及其伙伴国需求超过六成，在产业链出口端下游对美国及其伙伴国供给超过一半；中国在大容量电池产业链进口端中下游对美国及其伙伴国需求分别超过一半和三成，在产业链出口端上游对美国及其伙伴国依赖度接近八成；中国在清洁能源产业链进口端上游对美国及其伙伴国依赖度超过三成，在产业链出口端下游对美国及其伙伴国依赖度接近三成。这表明中国处于以美国为首的发达国家产业链下游生产制造环节，上述产业链上游关键资本品和中间品在发展中国家的供给能力相对较弱，中国在一段时间内将承受“上游断供”的不利局面，一定程度上限制中国在关键产业链的发展能力。

四、提升我国产业链供应链韧性和安全水平的建议

美国一系列供应链报告将中国视为全球战略竞争对手，在前沿产业领域排除中国的产业链供应链参与，破坏了基于“效率优先”原则建立的全球价值链体系。为应对美国供应链报告的负外部性影响，我国应从提升科技创新自主性水平、产业创新有效性水平和供应链开放合作水平等方面入手，推出针对性的产业链供应链安全优化举措。

以科技创新原动力为引领，破解制约产业链发展的“卡脖子”问题

当前，我国信息与通信技术、大容量电池和清洁能源等战略性新兴产业的竞争力主要反映在产业链供应链下游，产业链供应链上游核心环节仍主要依赖从美国等发达国家进口，呈现较为明显的“低端锁定”困境。下一阶段，应重点以核心技术与关键环节“卡脖子”技术短板问题作为研究清单，突出科技创新原动力的引领带动作用，强化企业的创新主体地位与功能。一是强化国家战略科技力量，加强原创性引领性科技攻关。依托中国科学院和中国工程院等科研机构，聚焦人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学等前沿技术方向。不断优化科技创新资源配置，推进科研院所、高等院校等科研主体的创新成果利益分享机制改革，加强原始创新科研团队建设。二是强化以基础研究为代表的前沿技术研发，加大财税政策支持力度。加大基础研究财政投入力度并优化支出结构，在研发支出加计扣除政策的基础上，强化对企业从事基础研究的财政补贴与税收减免政策。鼓励企业与科研院所协同进行前沿技术研发活动，探索建立博士后流动站共建共享机制，构建科研人员有效流动机制。鼓励科研院所和企业等创新主体从事长周期基础研究，对科研成果实施动态监控和事后评价与奖励。三是发挥举国创新体制优势，建设重大科技创新平台。支持北京、上海和粤港澳大湾区建成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江等综合性国家科学中心，鼓励和支持国家科学中心实施重大科技基础设施共享和协同创新。支持建立科技创新资源的大数据中心，加强高端科研仪器设备研发制造。对地方建设国家重大科技基础设施给予适当补贴，探索运用政府和社会资本合作模式。

以产业创新新动能为支撑，不断强化产业链与创新链深度融合

当前，我国在产业链创新链融合发展方面存在链条脱节问题，即产业链与创新链融合不足。促进产业链与创新链深度融合的重点在于提升企业在产业创新中的主体地位，推动各类创新要素向企业集聚，创新财税政策以优化产业链创新的新动能。一是激励企业加大研发投入，构建产业创新的微观主体。实施更大力度的研发费用加计扣除政策和高新技术企业税收优惠政策，对尚未实现国产化的高端科研设备进口实施贴息政策。政府采购重点倾向于自主研发产品与服务。鼓励国内企业与外资企业形成创新战略联盟，构建有利于企业创新的产业竞争格局，加大反垄断等竞争政策实施力度。二是支持产业共性基础技术研发，加快企业创新链建设。探索设立产业链创新的项目制，定期资助创新型领军企业和中小企业。鼓励和支持企业协同科研院所共同承担国家重大科技项目，打造新型共性技术创新平台。探索设立科研院所和企业共同参与的产业技术研究院，给予土地和财政政策支持，形成适应地方产业链特点的科技创新生态系统。三是优化企业创新服务体系，发挥科技金融等新模式的支撑作用。建立和完善国家科研平台、科技报告和科研数据的公开制度。对于具有应用前景的科技成果，引导中小企业率先积极应用。建设和优化专业化技术转移机构和技术经理人队伍，鼓励金融机构开发知识产权质押融资、科技保险等科技金融产品，提升科创板服务科技型中小企业的“硬科技”特色，探索银行、保险等传统金融机构在科技金融方面的创新模式。

以供应链开放合作为保障，不断优化产业链供应链国际合作机制

我国的产业链供应链现代化要在坚定不移维护产业链供应链公共产品属性基础上得以实现。在建立全球产业链供应链创新链体系上，中国主张建立一种合作共赢的平等治理体系，维护产业链供应链的公共产品属性。2022年9月19日，习近平主席在致产业链供应链韧性与稳定国际论坛的贺信中指出，维护全球产业链供应链韧性和稳定是推动世界经济发展的重要保障，符合世界各国人民共同利益。我国坚定不移维护产业链供应链的公共产品属性，以实际行动深化产业链供应链国际合作，让发展成果更好惠及各国人民。为更好地促进产业链供应链开放合作，建立符合全球主要经济体共同利益的供应链体系，需要在制度型开放合作框架下，不断深化双边经贸规则的协同。一是实行更加开放的人才政策，构筑服务全球共同利益的高端要素流动机制。探索设立“一带一路”沿线高端人才库共享机制，完善外籍专业人才短期工作、科研、访学等停居留政策，完善外国人在华永久居留制度，探索建立技术移民制度，建立符合国际标准的科技人才创新专区并配优配齐薪酬福利、社会保障和税收优惠等政策体系，商谈双边和多边对等开放科创要素的自由流动体制机制。二是构建国际科技合作战略联盟，鼓励重大科技项目的跨国协同创新。鼓励周边国家主动融入创新网络。率先自主开放国家自然科学基金等重要研发项目，对制约发展的“卡脖子”技术难题面向全球公开招标，对国外企业参与国内技术研发实施国民待遇，对承担科技项目的国外企业与团体的创新成果实施利益共享机制，推动知识产权的全球保护机制构建。三是推动基于规则、规制等制度型开放的产业链创新机制建设，全面提升生产性服务业外资开放水平。适度有序开放有助于产业链合作的电信、互联网、教育等生产性服务业，全面优化外商投资服务体系。发挥重大外资项目示范带动作用，对投入高端制造等战略性新兴产业领域的外资给予政策支持。鼓励企业主动融入全球产业链供应链体系，提高跨国经营能力和水平，构建国内国外双向开放和稳健巩固的全球供应链合作体系。■

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