冯俏彬：厘清宏观调控目标，加强政策综合协调

冯俏彬国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长

以下观点整理自冯俏彬在CMF宏观经济热点问题研讨会上的演讲

本文字数：3252字

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一、宏观调控与其目标之间产生错配

宏观调控需要依据当前的宏观经济形势。从上半年发布的经济数据来看，二季度经济增长率不及预期，这引起了各方面的高度重视，也是7月24日政治局会议后，宏观政策密集出台的根本原因。总体来看，大家普遍认为现在经济处于弱复苏状态，疫情带来的“疤痕效应”依然存在。

1、宏观调控依然面临诸多结构性问题

当前我国宏观经济仍然面临三重压力，即预期转弱、需求收缩和供给冲击，只是这三重压力的顺序相较以前发生了变化。以前更多强调供给冲击，现在则更多转向需求收缩。需求收缩的背后是预期问题。当前，部分制约我国经济稳定、合理增长的因素还没有完全发生变化。

当前的宏观调控不仅要面对传统凯恩斯主义中熨平经济周期的问题，还要面对体制性和结构性问题。这在一定程度上超出了传统宏观调控的范畴。实施宏观调控，不管使用什么样的政策工具，不管如何评价政策效果，最重要的还是宏观调控的目标。理论上讲，宏观调控的四大目标是清晰的，其核心目标可以简化为经济增长。但是在中国当前的发展阶段下，仅仅着眼于经济增速这一目标是不恰当的。当前中国经济增长以及宏观调控都要面对很多结构性问题，包括创新问题、数字经济发展问题、绿色转型问题、消费问题、人口问题、政府治理问题等，其涉及的内容超出了短期宏观调控的范围，更多涉及到经济改革、经济发展和经济增长层面的问题。这使得宏观调控，尤其是本来着眼于短期经济稳定增长的宏观调控，面临的问题变成了经济增长和经济改革的问题，导致宏观调控效果不及预期，或者调控的边际效果递减。

宏观调控考虑的短期经济增长问题，而当前影响我国经济增长更多是结构性问题，这就导致宏观调控作为一个手段，与其要达到的目标之间，产生了不匹配。所以，我们发现，在宏观调控的语境下讨论中国经济问题时经常觉得不尽如人意，但如果跳出宏观调控的框架，围绕经济改革和经济增长的问题进行讨论，逻辑会顺畅很多。

2、宏观调控自身也存在许多问题

多数时间，宏观调控的主要目标是稳定经济增长。经济能不能实现稳定增长，前提之一要看内外部环境是否稳定、明确、可预期。当前，我国的内部环境和外部环境都对稳定的经济增长产生了非常大的冲击。从外部看，前几年的疫情、近期逐渐增加的战争风险、国际地缘政治博弈等问题都使得经济增长面临的外部环境和过去相比完全不同，这也是影响宏观调控效果的重要因素。从内部看，我国经济已进入实质性的转型阶段，虽然数字化、绿色化的方向是比较确定的，但从某一个具体的行业或企业看，从传统向数字的转型则充满了不确定性。

在宏观调控上，确实存在政策目标多元化的问题，这在很大程度上是由于我们是在宏观调控的框架下谈改革、谈体制、谈结构以及长期发展的问题，语境并不完全恰当。在政策工具上，每年两会时都会涉及到5-7类政策工具，如财政政策、货币政策、产业政策、社会政策等，但相关政策工具之间的协调不尽如人意，政策效应叠加、共振时有发生。

另外，在出台一些重大政策时，事前、事中、事后的科学化、定量化评估急需加强。诸如教培和平台经济治理等政策，如果在出台前能够对其产生的效果进行定量化评估，就能进一步提高政策的科学性。

总结来说，宏观调控的目标是多元化的，但并不是在宏观调控本身语境下可以解决的；另一方面，宏观调控自身也有问题，这导致很多政策出台后效果不及预期。因此，在口径、话语体系方面，需要进一步明确到底是宏观调控的问题，还是经济改革和经济增长的问题。

二、完善有效协调的宏观调控机制

无论是宏观调控政策、工具还是目标，核心都在于有效协调。“有效”是指宏观调控需要着力于经济运行的合理区间，不断改善经济结构，使得新旧动能顺畅接续，激发市场主体的活力。“协调”是指政策目标先后要适当，政策体系主次有序，政策工具相互配合，政策传导机制顺畅，政策效果透明可测。

1、增强宏观调控机制的有效性

有效性主要取决于目标。我们在面对多重目标时，要围绕各个时期党中央确定的重大战略任务，将这些目标在时空上进行分解，确定各年度的工作目标与重点任务，从而使得政策在每一个具体时点上的操作性更强，政策效果更加可评估。

在当前复杂的环境下，建议对于重大政策调整和改革措施预先进行“沙盘”推演，对不同政策选项的经济和社会后果做到心中有数，这需要依靠很多的理论、数据和模型支持。

2、加强各类宏观政策的综合协调

第一，在政策体系中，要区分目标政策和工具政策。比如社会、区域、改革的开放政策属于目标政策范畴，即一定时期内通过各方面的努力要达到的目标；而财政政策、货币政策则属于工具范畴，是实现上述目标所要倚重的手段和工具。我们时常将二者混淆，有时候把工具当目标，有时候把目标当工具。因此，在进行目标分解时，要确保目标清晰、可量化，并且具备可操作性。

第二，要加强目标的协调性，分清轻重缓急，防止同一时期下目标的多元化。

第三，要完善宏观经济政策协调机制，做好部门间的协调。由于中国的政府部门庞大有力，在明确目标后，如果各部门同时发力，目标会很容易实现，但也可能用力过度。因此，一方面要加强各部门在政策时序、边界、工具、方向、目标等方面的协调。另一方面不同部门承担的功能职责不同，有时候需要一定的相互制衡，而如何发挥必要的制衡作用，是比较深层次和复杂的问题。

第四，要做好中央和地方层面的协调。中央层面要做好顶层设计，充分考虑地方实际，调动地方积极性；地方层面要强化对于宏观经济政策的理解、执行和传导，引导市场主体积极响应和实现宏观政策意图。

第五，做好国际国内的沟通协调。这不是我们讨论的重点问题，加强宏观政策的综合协调，主要还是取决于目标的清晰度和可操作性。

3、进一步加强财政、货币政策的协调配合

过去一段时间内，有关方面比较强调财政政策要发挥总量功能，而货币政策要发挥结构调整功能。但现在再回头看，财政政策的优点还是调结构，货币政策的优点仍然是调总量。如何发挥好二者的优势，合理、有效地进行宏观调控，值得我们进一步研究。不否认在特定情况下，财政政策可以发挥总量调节功能，货币政策也有结构调整的功能；但在长期中，还是要回归它们各自的特征和优势。

三、提高我国宏观调控的预期管理水平

中国并不缺乏政策工具，无论是财政政策还是货币政策都有着相当的政策空间。政策工具的作用效果与目标密切相关，因此目标要清晰，要具有可操作性。在多目标、多功能的状态下，是难以对政策效果进行评估的。

预期管理是宏观调控的重要内容，“躺平”等现象的出现都与预期有关。当前，“百年未有之大变局”刚刚开启，新一轮产业革命、绿色化数字化转型还在前期，经济的高质量发展转型也还在进行中。在这种复杂多变的环境中，要尽力保持政策的连续性和稳定性，提高公共政策透明度，做好预期管理。

近期，李强总理召开了的国常会，提出“确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控都要向高质量发展聚焦”。也就是说，当下宏观调控的目标也要向高质量发展聚焦。高质量发展是一个非常大的话题，不是简单的短期宏观调控问题，而是涉及到未来中国经济的发展方式，内容非常综合化和多样化，并且各部门、各地区和各企业的高质量发展命题都不同。

在高质量发展的大目标下，宏观调控描绘了未来中国经济增长的新形态。因此，单纯地“就宏观调控论宏观调控”是不够的，我们需要把宏观调控和政策改革结合起来，共同向高质量发展发力。这也带来了一个问题，即如果在宏观调控上谈高质量发展，就会产生语境的大小不对称问题。因此，如何对这两种语境进行区分，又能够使得宏观调控朝着高质量发展的方向发力，是我们需要解决的重点问题。

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