从稳保基金风险应对看系统性金融风险和重大金融风险关系 | 宏观经济

文/存款保险基金管理有限责任公司稳保基金管理部主任王晓，中国人民银行攀枝花市分行荣巍

近年来，我国金融业杠杆加速扩张，相关行业领域风险持续叠加，面临引发重大金融风险的巨大压力，加剧了系统性金融风险暴露的可能性。党中央、国务院审时度势提出建立金融稳定保障基金，作为中央掌握的应对重大金融风险的后备资金。须正确把握系统性金融风险的含义及其与重大金融风险之间的关系，促进稳保基金的履职实践。

系统性金融风险的含义

“风险”本身包含了不确定性的含义，但现实中却容易与实际发生的风险事件产生混淆，这导致对风险含义的理解过于泛化。同样，系统性金融风险主要表现为损失或危机事件前的某种状态，它是一种或然性风险而非风险事件本身。有关系统性金融风险的研究和讨论可谓汗牛充栋，但至今没有一个明确统一的定义。2021年12月，中国人民银行发布的《宏观审慎政策指引》将系统性金融风险划为时间维度和结构维度，确立了我国系统性金融风险的监测、评估、识别体系及有关工作框架。

《指引》将时间维度的系统性金融风险描述为：“由金融活动的一致行为引发并随时间累积，主要表现为金融杠杆的过度扩张或收缩，由此导致的风险顺周期的自我强化、自我放大。”一是系统性金融风险为内生性风险，与金融体系内在的脆弱性有关，通过内部累积、演化并向外传播，它客观存在且无法被消除，对其只能采取有效措施加以防范。二是系统性金融风险具有亲周期性，利用经济金融系统的关联性和周期性变化相互作用、相互反馈，可能导致流动性风险加剧和市场运行骤停。

结构维度主要表现为风险事件的影响在不同市场或主体之间相互传染、叠加、扩散，对经济金融系统全局造成严重损害。相关定义主要从宏观和微观两个视角进行阐述：一是从宏观角度阐述系统性事件对经济金融市场和主体产生的颠覆性冲击，例如，1997年亚洲金融风暴席卷下，泰国、印尼、韩国等多国出现货币贬值、股市大幅下跌、实体企业倒闭等严峻局面。二是从微观角度阐述具体风险事件在经济金融体系中产生的风险扩散，例如，2008年由美国“次贷危机”引发的金融市场连锁反应和全球性的风险蔓延。

系统性金融风险与重大金融风险的关系

《金融稳定法》将稳保基金定位于中央掌握的应对重大金融风险的后备资金。“重大金融风险”并不是一个学术用语，我国法律法规和政策文件对此也没有明确的界定。从概念关系来看：一是重大金融风险的表述是对习近平总书记关于“防范化解重大风险”论述的进一步细化，有着明确的概念逻辑和产生背景；二是重大金融风险有别于系统性金融风险的或然性，它应当指确已发生的“重大金融风险”，只有确已发生的风险才可能触发稳保基金的介入功能；三是重大金融风险形成初期不一定具有明显的系统性影响，但会随着事态的演化升级，加剧区域性甚至系统性金融风险暴露的可能性。

《草案》第二条提到：“维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险。”一是从概率分布来看，系统性金融风险具有尾部风险特征。现实中发生单一或局部金融风险的概率较高，通过建立健全早期干预机制，有助于遏制重大金融风险的形成和扩大；发生系统性金融风险暴露或金融危机的概率较低，但危害极大且难以预测，需要不断完善监测预警体系和危机应对机制加以防范。二是从基本逻辑来看，防范系统性金融风险需要早识别、早预警、早发现、早处置。通过对重大金融风险的适时介入，能够及时阻断风险事件的演化升级，降低区域性乃至系统性金融风险暴露的可能性。防范系统性金融风险的关键，是对具有系统性影响的重大金融风险进行合理的介入，这是守住不发生系统性金融风险底线，维护金融稳定十分重要的前置条件。

重大金融风险的判定

现行政策框架对重大金融风险如何判定暂未明确，从稳保基金履职实践考虑，提出以下判定思路。

一是系统重要性金融机构发生的风险。2018年11月，人民银行等多部门联合印发的《关于完善系统重要性金融机构监管指导意见》指出，系统重要性金融机构具有重要地位，其经营和风险状况与金融体系整体稳健性以及服务实体经济能力关系密切。《指导意见》明确了特别监管要求、审慎监管内容并建立特别处置机制。特别处置机制确定了危机管理小组、恢复与处置计划、可处置性评估、信息报送要求以及问题机构处置原则等工作内容。系统重要性金融机构发生的风险理应纳入重大金融风险范畴，并进一步从“守住不发生系统性金融风险底线”和防范道德风险的角度考虑妥善应对。

二是重要金融基础设施不能正常运行的风险。金融基础设施运行具有复杂网络特征，业务关联性相较于其他金融机构更加突出，更容易由于节点之间的断连导致系统宕机和市场停摆。2022年12月发布的《金融基础设施监督管理办法》明确了纳入监管的六类金融基础设施，包括：金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统。稳保基金在收费机制方面对各类基础设施进行统筹考虑和逐步纳入，按照“取之于市场，用之于市场”的原则，对纳入收费机制的金融基础设施发生的风险，应当从重大金融风险角度适时介入。

三是其他特别情形下的重大金融风险。金融风险形式多样、成因复杂，对不同风险重大程度的判定，无法简单定论，需要具体问题具体分析。以下是几种特别情形：

情形一：区域重要性金融机构发生的风险。资产规模较大的区域重要性机构，存在引发区域性甚至系统性风险的隐患。按照监管部门要求，资产规模在3000亿元以上的非国内系统重要性银行，应当制定恢复与处置计划。这类机构发生单体风险时，可根据是否触发RRP有关定量指标、定性指标以及对区域金融生态和实体经济影响实施评估，综合判定风险程度和救助价值后的选择性介入。

情形二：小型金融风险升级为社会稳定风险。金融具有社会属性，金融问题也是社会问题。一次小型的金融风险事件可能快速平息，也可能逐渐失控，演变为社会群体性事件，将金融稳定问题扩大为社会稳定问题。河南、安徽村镇银行事件就是由小型金融风险事件演化为重大金融风险的典型案例，需要从维护经济社会稳定大局出发，辨析此类潜在重大金融风险及其区域性和系统性影响。

情形三：同业市场发生关联性波动的风险。同业市场信息敏感度高，交易对手示范效应和市场连锁反应相互交织，容易诱发系统性风险，如2013年发生的“钱荒”事件。需要结合交易市场实时数据，密切关注同业市场拆借成本大幅上升、同业存单及资本债发行受阻或资产遭交易对手集体抛售等现象，评估处于“风暴”中心的机构以及同类机构发生流动性枯竭的可能性。发生此类风险时，需借助压力测试判断不同压力情境下的风险程度，当出现大量风险关联机构无法通过压力测试时，应当视为可能危及金融稳定的重大金融风险，及时采取措施稳定市场流动性和整体信心。

有效发挥稳保基金风险应对功能

从稳保基金应对重大金融风险的适当性来看，如果对风险影响程度过度识别而提早介入，将存在履职越位问题，容易引发金融机构道德风险；如果对风险影响程度识别不足而延迟介入，将存在履职缺位问题，不能有效发挥风险应对功能。需要准确把握重大金融风险的系统性影响，及其对经济金融和社会产生的不稳定预期，明确稳保基金的作用边界和介入程序。

一是完善系统性金融风险预警防控体系。持续完善风险监测、评估、防控体系，充分发挥金融稳定部门在系统性风险分析评估方面的职能优势，并与存款保险基金管理机构在单体风险监测预警方面的职能有所区分，加强对金融风险演化趋势和系统性影响的综合研判，以此作为推动金融稳定工作转型的重要方向。巩固防范化解重大金融风险统筹协调机制，根据当前经济金融结构性特征和周期性变化，密切关注房地产市场、债券市场等重点领域风险溢出效应，及其可能引发的系统性金融风险暴露问题。建立健全信息共享和动态反馈机制，通过全面及时掌握特定机构、重点领域、关键市场风险信息，确保对重大金融风险的共同识别和对系统性风险的有效预防。

二是建立健全有效的风险处置机制。FSB发布的《金融机构有效处置机制核心要素》明确将恢复与处置计划作为金融机构发生风险时必要的内部纾困方案，以尽可能解决“大而不能倒”的问题，当内部纾困措施不能化解风险且可能危及金融稳定时，可以采取外部纾困方案。需要进一步压实金融机构内部纾困责任，细化以恢复与处置计划为基础的有序处置机制，通过风险处置关口前移，为稳保基金介入前的准备阶段设置合理的缓冲空间。同时，应当进一步明确稳保基金在外部纾困中的功能定位，细化特别处置机制下的危机管理小组职责，赋予稳保基金更加清晰的角色定位，避免沦为“付款箱”。

三是切实发挥好稳保基金的功能定位。稳保基金作为应对重大金融风险的后备资金，隐含了“站岗”和“托底”两大重要功能。“站岗”功能要求坚持稳保基金的风险处置导向和后备资金定位，建立健全风险等级与处置责任相适应的激励约束机制，确保不同责任主体在风险处置过程中各尽其责，避免处置责任落实不到位而形成道德风险压力。“托底”功能要求合理设定和规范稳保基金介入流程、工具选项、损失分担机制和抵押担保条件等具体细则，突出稳保基金的“压舱石”作用，避免因介入不恰当而抬升处置成本、影响市场预期、危及金融稳定。

四是加快出台相关法律法规和具体办法。坚持党对金融工作的集中统一领导，以中央金融改革为契机，加快出台《金融稳定法》等上位法，为稳保基金作用的发挥提供必要的法律支撑。配合出台稳保基金管理办法等操作实施细则，进一步明确稳保基金的收费机制、归口管理、使用范围、介入程序等重大问题。始终坚持金融为民的工作理念，针对稳保基金筹集、管理、使用和监督等关键环节，建立相适应的工作机制和评价体系，不断优化稳保基金应对系统性风险的履职实践，确保对重大金融风险的应对经得起历史和人民的检验。

文章来源丨《清华金融评论》2023年10月刊总第119期

本文编辑丨孙世选

责编丨丁开艳

校对丨兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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