从“排斥性”到构建“包容性”改造机制 专家谈城中村改造新路径

距离7月份城中村改造大幕拉开仅两个多月时间，住房和城乡建设部信息系统已入库城中村改造项目162个。城中村改造是超大特大城市高质量发展亟待解决的难题。因此，摸清城市城中村的现状和问题、探索改造制度创新等成为当务之急。10月14日，中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会召开，为我国主要超大特大城市城中村画像，探索城中村改造的实践模式。

此次研讨会为我国主要超大特大城市城中村画像，探索城中村改造的实践模式。

城中村功能还将延续，需进行更新改造

城中村是在工业化、城镇化快速发展进程中形成的，普遍存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、人居环境脏乱差、住房贫困比例高、社会治理难等突出问题，是城市现代化发展的短板区域。

不过，中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民表示，虽然现在进入一个新的城中村大规模改造时代，但是仍然要非常强调，40年来，城中村长期为新市民提供了低成本的居住空间，是我国工业化和城镇化的重要支撑，其历史作用巨大，功能在未来很长时间还将延续。但是在当前城中村的人居环境、社会状态和空间格局已经不能满足新时期共同富裕和人民美好生活的需求，在某种程度上构成超大特大城市乃至中国式现代化的难点和障碍，就需要更新和改造。

今年4月28日，中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，城中村改造大幕拉开。据新华社10月12日报道，住房和城乡建设部城中村改造信息系统投入运行两个月以来，已入库城中村改造项目162个。

从目前来看，推进城中村改造是促进人居环境优化、社会治理改革和促进经济持续增长的必要前提和关键举措，对改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展具有重要意义。对此，与会专家认为，城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，亟须深化理论研究，摸清我国超大特大城市城中村的规模、结构和发展中的问题，解析城中村改造面临的任务和挑战，探索有效的城中村改造体制机制创新路径。

“地铁坐到头，回到村里头”

我国各超大特大城市在实践中进行了长时间的摸索，比如，北京闻名全国的唐家岭已经实现了华丽转身，成为海淀山后中国互联网科技创新的高地。上海蟠龙采取拆整结合的改造方式，用了8年从城中村变网红地，是一个延续人文历史、尊重城乡记忆、兼顾社会经济与生态可持续的示范样本。不过，虽然各地积累了各自的经验和教训，但尚未形成相对成熟的理论和可供推广的模式。

北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任工程师游鸿在对北京城中村画像时提到，“地铁坐到头，回到村里头”，这是北京城中村有趣的现象。对此，游鸿解释称，外来人口密集的村子主要位于五六环和向外辐射的城市快速通道的交会点上，以及昌平、顺义、亦庄等连通中心城和外围地区的地铁轨道末端。

相比其他城市，北京城中村改造同时面临的是减量、增绿、拆违、治理、住房保障、乡村振兴等多重目标，因此，这张考卷更难。那么，在多重约束下的破局之道是什么？游鸿建议，不激进、不盲目加杠杆，分类施策，近期还是鼓励包容性的治理，自主更新，优选好的区位去试点拆改模式。

对于上海城中村，华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心教授、博士生导师汪明峰表示，城中村改造其实是一个非常复杂的进程，牵涉很多相关利益体的相互协调，既要看到村民集体制度的发展，同时也要保障外来人口居住的权限，最终实现包容性的发展。其中，提供合适的居住环境，是外来人口融入这个城市的一个必要支撑。同时，流入地社会保障和公共服务方面，应该向外来人口更加开放。

在中国人民大学公共管理学院副教授王洁晶看来，城中村改造需要以破解城市“新二元结构”为根本目标，“通过城中村改造为外来人口提供保障性租赁住房，符合国家政策，是同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给的可能途径。以广州市为例测算的结果显示，改造约50％的城中村就有可能满足外来人口的保障性租赁住房需求。”

排斥性城中村改造导致“改不完”

“城中村改造当前直面的第一个挑战是，各城市制定城中村改造规划，实施城中村改造方案，要以由排斥型转向包容型。”叶裕民认为，过去，排斥性城中村改造导致城中村“改不完”，客观上“驱赶”了城中村居住的大量外来人口，造成了城中村不断向外蔓延的问题。

叶裕民称，包容性城中村改造为化解中国式现代化多个难题提供基础和抓手。其中包括直接实现投资拉动经济增长，并同步解决民生，激发就业、创业和创新能力，促进经济可持续发展。而在优化和调整房地产结构方面，逐步按照社会需求面向新市民家庭提供可支付健康住房，满足社会住房刚需和改善性需求，替代房地产导向。

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠则强调，国家已经进入了城市更新时代，城中村的更新改造品质提升，应该纳入城市更新的范畴，不能因为土地权属等差异，导致城中村拖了社会主义现代化的后腿。从这个角度来说，城中村应该在制度和政策层面与老旧小区具有同等重要的机会，没有现代化的城中村，就不可能有现代化的城区，以往一条龙式的城中村改造模式必须要改变。

综合来看，与会专家认为，扬弃传统“排斥性”城中村改造模式，建构包容性城中村改造机制，积极稳步推动城中村改造和保障性租赁住房同步发展，增加区位合适、职住平衡的高品质有效住房供应，联动促进城中村区域空间品质提升、新市民住有所居、产业结构升级等多领域系统优化，是新时期城中村高质量更新改造面临的巨大挑战。

新京报记者 袁秀丽 摄影 袁秀丽

编辑 杨娟娟 校对 卢茜