央行“三定”方案解读：宏观审慎管理局、金融市场司职能调整，国务院金融办职责划入中央金融办

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道10月12日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整中国人民银行职责机构编制的通知》对外公布。职责机构编制方案也简称为“三定”方案。

除《党和国家机构改革方案》中已确定的职能划转外，此次通知还有一些新调整：将国务院金融稳定发展委员会办公室职责，划入中央金融委员会办公室；将金融委办公室秘书局，划入中央金融委员会办公室。

此外，央行金融市场司、宏观审慎管理局职能也有调整，其中宏观审慎管理局不再承担对金融控股公司等金融集团的日常监管职责，但新增互联网金融监管、房地产宏观审慎的职责。

此番改革后，央行职责更专注于货币政策制定与执行、宏观审慎管理、金融稳定等职能。“此次改革的实质是剥离人民银行的非核心职责，是建设现代中央银行制度的重要举措。”一位业内权威专家表示，“人民银行作为中央银行的职能并没有削弱，中央银行的宏观定位反而更加清晰，职能更加纯粹，履职更加精准。”

国务院金融办职责划入中央金融办

今年3月印发的《党和国家机构改革方案》提出，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入新成立的国家金融监管总局。此次通知重申了这一调整。

前述相关人士称，改革前金融控股公司由人民银行监管，但其下属子公司仍分别由银行、证券监管机构监管，这种安排容易产生监管真空和交叉地带，部门之间容易出现推诿。在消费者保护方面，此前“一行两会”均负责消费者保护，也存在交叉，不利于加强消费者保护。上述改革措施有利于压实监管责任，此次金融改革实质是明确了监管责任。

此次通知还涉及一些新的职能调整。通知称，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办公室，将国务院金融稳定发展委员会办公室职责，划入中央金融委员会办公室。这也意味着国务院金融委及其办公室成为历史。

国务院金融委可追溯到2017年。当年召开的全国金融工作会议指出，设立金融委，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。后明确国务院金融委办公室设在人民银行，办公室主任由人民银行行长兼任，国务院金融委办公室统筹协调原银保监会、证监会推进相关工作。

与此同时，在央行设立金融委办公室秘书局，负责处理金融委办公室日常事务。根据2019年央行的“三定”方案，金融委办公室秘书局编制15名，厅局级领导职数3名。

在前述职能调整后，相关机构的设置也发生变化。通知称，将设在中国人民银行的国务院金融稳定发展委员会办公室秘书局，划入中央金融办。

从公开信息看，中央金融办已进入实质工作状态，多次参加金融监管部门和金融机构的工作会议。比如今年8月1日，人民银行、国家外汇管理局召开2023年下半年工作会议，中央金融办有关同志应邀出席。再如，7月31日至8月1日国开行召开2023年年中党建和经营工作座谈会，中央金融办有关同志出席会议。

国务院金融委办公室调整后，后续需关注金融委办公室地方协调机制的变化。2020年，各省份陆续成立金融委办公室地方协调机制，以加强金融监管协调、促进地方金融改革发展和稳定等。地方协调机制由央行省会城市中心支行行长或分行行长担任主要召集人，银保监会、证监会、外汇局省级派出机构、省级地方金融监管部门以及省级发展改革部门、财政部门负责人为成员。

两司局职责有调整

通知还称，人民银行不再保留金融消费权益保护局。原由金融消费权益保护局承担的协调推进相关普惠金融工作职责，划入金融市场司。

根据央行官网，央行消费者权益保护局下设综合处、监督检查、金融教育处、投诉管理处、普惠金融处五个处室。按照机构改革方案及此次通知，前四个处室应划入金融监管总局，普惠金融处划入央行金融市场司。

央行金融司主要职责为拟订金融市场改革、开放和发展规划；监督管理银行间债券市场、货币市场、外汇市场、票据市场、黄金市场及上述市场有关场外衍生产品；统筹互联网金融监管；拟定并组织实施宏观信贷指导政策；承担国务院交办的小微、“三农”、科技创新等结构性金融政策协调具体工作。小微、“三农”是普惠金融关注的重点领域，此次划入的普惠金融工作职责与金融市场司相关职责也契合。

此次通知还称，将金融市场司承担的统筹互联网金融监管职责、拟订并组织实施宏观信贷指导政策中涉及房地产金融领域的相关职责，划入宏观审慎管理局，这有利于强化央行的宏观审慎管理职能。

“宏观审慎”是与微观审慎相对的概念。微观审慎监管主要防范单个金融机构危机的爆发，通过资本、杠杆率、拨备要求等指标进行监管。2009年国际金融危机后，市场发现，微观审慎性的总和不等于宏观上的审慎性，个体的健康性不等于总体的健康性。

近年来中央对宏观审慎的关注明显提升。2017年第五次全国金融工作会议提出，要以防范系统性金融风险为底线，加强宏观审慎管理制度建设。党的十九大报告提出，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。

中国在宏观审慎政策方面的探索实践起步较早。2003年，人民银行在房地产金融领域首次引入最低首付比例政策。2010年，人民银行引入差别存款准备金动态调整机制，并于2016年升级为宏观审慎评估，将信贷投放与金融机构资本水平及经济增长相联系。2021年，央行印发《宏观审慎政策指引》，明确了建立健全我国宏观审慎政策框架的要素。

2019年央行新设宏观审慎管理局，牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度。据记者了解，过去几年，央行金融市场司牵头制定了“三道红线”、贷款集中度等房地产政策，但这些属于宏观审慎的范畴。

2020年10月，时任央行副行长的潘功胜在2020金融街论坛发表的《中国宏观审慎政策框架建设与管理实践》演讲称，推动完善房地产金融宏观审慎管理。根据防范房地产金融风险和“稳地价、稳房价和稳预期”的需要，研究房地产贷款集中度、居民债务收入比、房地产贷款风险权重等宏观审慎政策工具，进一步完善促进房地产市场健康发展的长效机制。

同时由于对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划出，央行宏观审慎管理局不再承担这一职责。

此番调整后，央行宏观审慎管理局的主要职责为牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度，以及系统重要性金融机构评估、识别和处置机制；牵头外汇市场宏观审慎管理，研究、评估人民币汇率政策；拟订并实施跨境人民币业务制度，实施跨境资金逆周期调节；协调在、离岸人民币市场发展；统筹互联网金融监管；房地产金融宏观审慎管理。

通知还称，根据职责划转，相应核减人民银行30名行政编制、6名司局级领导职数。调整后，人民银行内设机构20个，机关行政编制714名，司局级领导职数87名。