专栏 | 贺沛：以“三区三线”土地开发为核心的中国园区经济前瞻

“三区三线”划定和管控有利于充分发挥主体功能区在新时期国土空间规划体系中的战略性和基础性作用。园区荟特推出知名园区界专家贺沛的系列文章——《国土空间“三区三线”规划下的产业园区》。文章重点围绕规划布局方向提出了以“三区三线”深化落实主体功能区战略的具体实施路径。

土地资本化是过去40年中国经济发展过程中资本形成最重要的内容和经济高速发展最重要的秘密，也就是土地和高增长之间的关系，土地和工业化的关系，土地和城市化的关系，土地和资本形成的关系。

我国数量众多、种类多样的园区经济从国家到地方的经济发展、从吸引外资到对外投资中都起着重要的作用。当下，在沿海发达省份，原有的以出口加工为主的园区经济正在从依赖外资走向内外资并重或以内资为主，从依靠承接跨国公司外包业务走向自主创新，从单纯加工制造走向发展生产性服务，从污染严重走到清洁生产和绿色发展。在成为经济增长极和创新集聚高地之前，产业园区最初的任务是作为改革开放的桥头堡发展外向型经济，是我国的进出口贸易区，及至今日依然是对外开放的最前沿。

随着产业园区的不断发展，更伴随着其不断成长集聚能力和资源配置能力，国家在政策面一直赋予其更加主动和灵活的体制机制和改革试点。出口加工区、综合保税区、自由贸易区等等，中国一直在主动探索更加全球化和市场化的贸易机制和开放体系。各种当代新技术、新业态层出不穷，加速器和孵化器等创客空间涌现出来，促进了国内市场的发育和创新、创业的发展，甚至吸引了国外创新和创业者进入园区。我国改革开放初期的类似上述传统园区经济类型的大量园区已经向科技园、生态工业园和创新区过渡；原有的高新技术产业开发区也正在迅速培育着创新集群，注重产学研合作和企业网络构建的制度创新。

中国是新兴市场国家，其市场体系、技术、法律等很多方面，与发达国家相比还存在很多差距。中国特区和现代园区经济的建立，不仅仅是一种经济导向的实践，更是制度创新导向的一种实践。从目前来看，我国现代园区经济的建立和发展，还不能完全脱离政府的多方面参与，我国现代园区经济的建立只能是政府和市场结合的产物。也正因为如此，我国现代园区经济的发展很多时候肩负着一些社会职能。

园区经济的运营，一般要经历从产出导向到产业导向再到产品导向的升级过程，有了特定的主导产业，才能围绕特定产业组织产业链、搭建技术平台，精准高效地组织优质的园区运营资源。在产业发展上，对做什么不做什么要有坚定性，采用正面清单和负面清单指引管理产业发展，聚焦几个产业方向主动作为，坚定地执行。

当然，在产业发展上也要有一定的灵活性，清单外的产业及项目可采用“一事一议”原则灵活处理。对于已有一定产业基础的园区更是如此，关注未来的潜力增长产业，淘汰低效落后的产业，但对于中间状态的产业就要灵活处理。

在信息技术应用的驱动下，传统的产业链分化、融合和创新，催生了大量的新的业态。分化是将产业链、价值链打散，从传统的补链思维到拆链思维，促进了CRO、CMO到模块化产业集群的发展。产业链的融合包括产业间的渗透、交叉、跨界，诞生了多样化的综合解决方案提供商。还有3D打印、众包等创新的业态，传统的产业生态发生了巨变，出现了很多新的产业客群，要分析不同客群的产业组织规律，才能发掘有效需求；好的产业规划是在有效需求的基础上，建立创新地图、产业地图、应用地图。

空间服务依然是园区经济的主要服务，伴随着企业需求的不断发展，产业载体的形态进一步分化，“小而专”的园区不断涌现出来。无论是大型开发区，还是产业新城、特色小镇等，大尺度的土地空间正在分解为一个个有机的产城细胞，其物业产品、服务和环境建设，能够更好满足特定产业对空间尺度、地面承重、建筑层高、废弃物处理、供应链组织等的专业化需求。

在设计园区的商业模式时，要系统思考园区开发的资本运作逻辑、财务结构模型、主要盈利渠道和商业角色定位。在财务结构设计上，盈利渠道的延伸取决于企业的自身实力和资源，合理配比地产、服务、投资等业务组合；而盈利渠道的弹性主要取决于政府收益的贴现。而基于开发要求的商业角色重塑，主要是从土地一级开发到一二三级联动综合开发，从物业开发到产业物业一体化开发，从开发商到投资商、运营商，不仅做产业落地的招引者，更要做产业发展的推动者。

土地思维、地产思维将园区开发运营固化，如果仍以土地经营、物业租售的模式进行园区开发，那么产业蓝海必将变成一潭死水。结合产业价值链的变革、创新生态的发展趋势，未来的园区经济运营需要具备产业思维、金融思维、互联网思维和大数据思维。

产业思维就是将产业发展放在首要位置，理解产业组织规划，寻求产业服务痛点，链接产业要素资源。金融思维包括融资-聚资-投资三个层面，借助多样化的金融产品和工具组合，实现园区开发－产业培育－资本运营的自循环，用金融的力量打造园区开发运营的闭环。互联网思维应贯穿于园区的定位、招商、运营等各个阶段，主要体现在产业的聚焦和专注、极致产品的设计、产业的长尾效应、快速响应市场需求等方面。大数据思维运用大数据、人工智能等技术搭建园区产业互联网平台，全面掌握产业的发展现状和需求，产业链数据和前沿趋势，在不确定性中寻找发展的确定性。

伴随历次的国际产业转移及全球产业分工网络的建构，园区经济受到多国决策者的青睐。在应用这个政策工具的过程中，园区功能不断地发生着变化。在影响不同国家和地区经济社会发展的过程中，发达国家和发展中国家之间具有时间上的梯度性，如从最早的享有国家乃至跨国特殊政策待遇的特别经济区，到强调绿色可持续发展的生态工业园区、以创新活动为主要承载内容的科技园区，乃至时下在全球范围内流行、强调企业家精神和开放共享的创新区。

基于不同国家和地区所处的发展背景、所能供给条件的实践基础，不同类型园区经济的概念之成型，得益于在各国不同发展阶段兴起的区域及产业发展理论，如增长极理论之于出口加工区、可持续发展理论之于生态园区经济、创新集群理论之于科技园区、创业生态系统之于创新区等，以及比较优势理论、新国际分工理论、产品生命周期理论、产业集群理论、竞争优势理论等。本文选择性地阐述了影响园区经济发展的主要理论，这些理论一方面较为清晰地解释了不同园区经济的发展原理，另一方面也为园区经济在不同国家和地区的实践推广提供了相对规范的思路。

就现阶段园区经济关联理论及园区经济实践的发展进程而言，二者亦都未曾止步，且有着各自的发展趋势和前景。前者表现为不同理论相互之间的逻辑关系尚未建立，因此需要在跟进指导或启示不同类型园区经济发展实践的同时，逐步建立系统化的理论研究体系。后者则因其内涵的时空变迁而表现出两大走向，其一是传统园区经济被赋予新的内涵，使得传统与现代园区经济及其细分类型之间的界线在具体实践中趋于模糊；其二是新理念、新技术、新媒介、新要素以及运行机制和管理体制的创新都在改变着以往的园区经济内涵，孕育着新的园区经济类型。

在产业发展跨界融合、区域发展协调协同、全球发展互联互通的新产业发展格局背景下，任何一个企业、一个产业、一个区域都与全球化的市场供应融为一体，任何一个园区经济都不能再采取区域化、封闭化、孤立化的发展模式。各地园区经济发展不论在园区定位、产业选择、主导产业培育等方面，首先要研究分析国家发展战略，做好自身园区在整体国家发展战略的精准定位；同时还要做好所在区域内的园区功能定位，或区域发展战略的支撑作用；更重要的是要立足自身园区产业与产能发展，做好对整体市场发展需求量与需求变化的研究分析与预判，做好市场需求战略的超前规划。结合自身园区经济自身战略规划的制定，与国家发展战略、区域发展战略、产业发展战略、市场发展战略进行叠加融合，从而以科学发展战略引领园区经济实现科学持续发展。

从理论上讲，以出口加工为主的园区加强了与国内经济的联系，并在国内获得了更多的投入，增强了供应商的能力建设和技能积累。当园区及其周围产生网络化的企业集群时，园区的发展则更为先进。通过劳动力培训，发展生产者服务业，提高生产力，促进创新，一般的传统园区经济可以逐步向技术先进的园区过度，并促进全国的经济和社会发展。中国的深圳等城市内的园区已经展示了这样一个升级过程。

对于以土地开发为核心的园区经济下一步经济走势，有如下一些特征：

第一，经济减速中防衰退。改革开放41年以来，中国经济确实是一场奇迹，这场奇迹最重要的表现就是经济绩效为正的年份占大多数。从历史规律看，国家和国家之间的比较不在于某一个时期增长率有多高，而在于为负的年份少。在发达国家的历史长河中可以看出，正增长的年份和负增长的年份比较，为负的年份越来越少，整个经济的波动减少，国家的政治和经济的互动趋于良性。经济减速中的核心是在减速的过程中，防止增长为负的年份不断地累计，对整个政治和经济的互动产生非常大的不利影响。

人均国内生产总值和增长速度对比图1930-2019

第二，正确认识城乡中国结构形态。中国未来的结构转变过程中产生的分歧比较大，一种思路是继续提高中国的城市化水平，另一种思路是乡村建设。中国的城乡发展是疫情之后要思考的一个重要的战略性问题。经历了改革开放40年发展后的中国已经由乡土中国发展到全面城乡中国的阶段，而后仍将经过很长时间的发展才会达到全面的城市中国阶段。

这一过程绝不是简单的城市化，将农村人口变为城市人口，在这其中有很多重要的挑战：具体有提升农业竞争力，增加土地的回报和农业生产率的提高；未来的乡村形态；城乡关系，良性的城乡互动和融合等。

城乡中国格局

第三，乡村的发展机会绝不是简单的城市化，新常态下，乡村的发展机会不断涌现。土地制度改革需要通过给予乡村用地权力，促进生产要素不断回流乡村，通过保证城乡用地权力的平等保障城乡两个发展空间的平衡。整个中国工业化模式的改革，首先需要改变原有的园区土地供应的方式，以更灵活的、多样化的供地方式，来应对产业升级和工业化的转型发展。其次，已有的低效的园区用地的消化问题也需要通过市场化配置的改革来匹配产业升级的用地需求。

目前城市土地已经从增量阶段进入到存量结构优化阶段。用地的结构性问题，第一体现在工业用地占比和政府用地占比过大，挤占城市宜居生态用地。城市用地的结构需要调整和优化。第二体现在存量土地的盘活路径需要打通。其实质是存量的建设用地，在土地增值的过程中，收益如何分享的问题。现有的土地管理模式，在98年后匹配高速工业化和城市化的用地需求量中起到了积极和作用，也具备相应的合理性。目前可以更大胆的推动由计划管理到空间规划管控的方式转变。

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