自贸区十周年｜专访孙元欣：试验田将承接更多改革任务，不确定性是推动力

【编者按】

2013年9月，上海自贸试验区正式设立。以这座“开放之城”为起点，中国自贸试验区建设已走过十年。2019年8月，上海在临港又设立了全国唯一一个自贸试验区新片区；而行至中国南端，海南自由贸易港也正在“蓬勃兴起”。

截至目前，全国范围内形成拥有21个自贸试验区及海南自由贸易港“雁阵”。十年之间，近半国家层面复制推广的自贸试验区制度创新成果源自于上海首创或同步先行先试，充分发挥了全面深化改革和扩大开放的试验田作用；十年之间，包括上海自贸区在内的自贸试验区，以不到千分之四的国土面积，贡献了全国六分之一以上的进出口总值和吸收外资总量，为中国自身经济发展以及参与国际竞争注入了新的强劲动能。

回首过往十载，站上新的起点，自贸区试验区建设将迎来新机遇、带来新辉煌。

上海财经大学中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家、上海财经大学教授孙元欣。资料图

“天上的雁群在自由自在地飞行，那么上海就在前面领飞，为什么能够领飞？首先就是上海自贸试验区建设得比较早，有很多制度创新就是从上海开始的。”谈及上海自贸区的贡献和特色，上海财经大学中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家、上海财经大学教授孙元欣在接受澎湃新闻记者专访时表示，现在最常用的说法就是上海是全国自贸区雁阵的“领头雁”。

中国的自贸区建设起步于上海，十年间全国设立了广东、辽宁、海南、山东、北京等21个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局。

“实际上，在自贸试验区改革的各大领域都有上海率先创新的内容，全国其它地方的自贸试验区建设之后，这些经验又在其他自贸试验区得到了进一步深化，形成的成果就更加丰富了。”

孙元欣表示，在百年未有之大变局下，自贸试验区这块“试验田”将承担更多的改革新任务，“面临的不确定性一方面是会增加‘做实验’的困难，更多的是一种推动力，也是一种方向，能够发现问题，那么就有解决问题的动力以及解决问题的成果。”

以下为采访实录：

国家改革开放的综合试验平台：既积极又稳妥

澎湃新闻：建设自贸试验区是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措，今年正好已经走过10个年头，在您看来自贸区建设最重要的成果和意义是什么？

孙元欣：自贸试验区是国家改革开放的一个综合试验平台，我们国家地方很大，要推进一些改革首先要找个地方做一些实验，如果试验成功就能够复制推广，这样既积极又稳妥，是一种大国方略。

自贸试验区建设十周年之际实际上已经有了很多总结，其中一个就是根据商务部的统计，已经累计部署了3400多项改革试点任务。同时，因为它是一个试验平台，所以就形成了一系列的自主创新成果，这里面有改革试点经验、最佳实践案例和企业创新案例。其中由政府部门来发布的就是前面两种，也就是改革试点经验和最佳实践案例，这里面又分国家层面和地方层面，国家层面目前统计下来共向全国复制推广了302项制度创新成果，地方层面也有3000多项。还有一大批就是企业创新案例，实际上就是企业怎么来用好自贸试验区的一些政策，怎么和自己的经营活动结合起来，然后取得比较好的经济成效，企业创新案例能够发挥一个“领头羊”的作用。过去的一些报道比较侧重于改革试点经验和最佳实践案例，实际上还有相当一批企业创新案例，上海曾经总结过一批。

另外，自贸试验区还发挥了经济示范效应，包括培育发展新兴产业、外商投资、国际进出口贸易等。例如在新兴产业，上海有国际金融中心建设、跨境电商、融资租赁、全球维修、保税展示交易等，包括浙江舟山的保税供油等。所以自贸区建设培育了一大批新兴产业的发展，当然在外商投资和国际贸易方面也取得很好的成效。

澎湃新闻：正如您刚才提到上海自贸区的一些创新成果，近日国新办举行的发布会上的数据也显示，在国家层面复制推广的302项自贸试验区制度创新成果中，近一半源自于上海自贸试验区首创或者同步先行先试，您如何看待上海在自贸区建设中的贡献和特色？

孙元欣：从上海的贡献和特色来讲，现在最常用的说法就是全国自贸区雁阵的“领头雁”。天上的雁群在自由自在地飞行，那么上海就在前面领飞，为什么能够领飞？首先是上海自贸试验区建设得比较早，有很多制度创新就是从上海开始的。而且在制度创新方面，上海也做了很多的首创性的制度创新，比如说外商投资负面清单、跨境服务贸易负面清单、国际贸易单一窗口、药品上市许可持有人制度、自由贸易账户等。

实际上，在自贸试验区改革的各大领域都有上海率先创新的内容，全国其它地方的自贸试验区建设之后，这些经验又在其他自贸试验区得到了进一步深化，那么形成的成果就更加丰富了。

还有一点就是，上海也形成了自贸试验区改革的框架体系。2015年的时候，自贸试验区有五大改革领域，也是从上海开始的，有政府职能转变，投资管理体制、贸易便利化、金融开放创新，还有完善法治环境；到了2017年，又增加了科技创新和服务国家战略，增加到了七大改革领域；2019年，随着上海自贸区临港新片区的设立，又形成“五自由一便利”这样一个新的改革领域和框架体系。那么到现在，上海也在推进自贸试验区提升战略，所以在自贸试验区改革的框架体系方面，上海也是有贡献的。

另外值得一提的是，因为上海是一个特大型的城市，它的经济功能很强，有“五个中心”的建设，也就是国际经济、金融、贸易、航运和科技创新等。因为上海的经济比较发达，科学技术水平也比较高，所以它的经济成效就有很大的可看性。比如说，到了陆家嘴可以看国际金融中心是怎么建设的，在洋山港可以看到全自动码头，在上海也有很多跨国公司总部等，有很强的经济成效。

共性改革和差异化探索：符合各地实际、丰富改革成果

澎湃新闻：从上海自贸区到全国其他地方的自贸区，这里面有一部分改革创新的成果被复制推广和深化，同时各地也在做差异化探索，过去这十年当中，各个自贸区之间的差异化探索有哪些好的案例？

孙元欣：自贸试验区里面有共性的改革，还有个性化的差异化的改革。因为全国有21个自贸试验区，就像前面讲到的政府职能转变、投资管理体制、贸易便利化等，21个自贸试验区都在这些方面做探索，或者可以互相借鉴、互相学习，所以有很多是共性的改革任务。比如工商登记改革、证照分离改革等，全国各地的自贸试验区都在做，那么这些就是共性化的事情。当然这里也可以根据各地自己的实际情况，还可以做一些微调和深化。

另外还有一种就是差异化的改革，因为地方上的经济特色不一样，比如说黑龙江、云南、广西等地在边境贸易方面做一些试点，像浙江舟山是在推进油气全产业链的改革，陕西的杨凌是全国唯一以农业为特色的自贸片区，福建平潭专门定位国际旅游，还有在河南自贸试验区，因为它处在中国的中心位置，所以就强化交通枢纽，所以这些都是有差异化的改革。

所以我们通常还是归纳为共性的改革和差异化的改革，实际上就是既符合各地的实际，也丰富了改革的成果。

澎湃新闻：下一步推进自贸试验区建设的工作中有一项就是要深入开展差别化探索。

孙元欣：差异化改革有几种类型，一种类型是同一个改革事项从不同的角度去做试点，这也是差异化。比如说金融方面的自由贸易账户，这是上海自由贸易区的一项制度创新，为金融开放创新和服务实体经济提供了有效载体。上海是推进了自由贸易账户这种形式，但是广东大力推进的是境外机构境内外汇账户，实际上不管是FT账户还是NRA账户，都是本外币一体化的账户。所以在同一件事情上，各地可以有一些做法上的差异化，这是一种类型。还有一种类型，也就是说改革领域就完全是不一样的，前面提到的边境贸易、保税供油、农业等，它的改革领域都是差异化的。

那么下一步改革工作按照国家的要求主要在五个方面。第一是高标准对接国际经贸规则。中国现在已经提出了正式申请，要加入CPTPP、DEPA，这也是扩大开放的一个具体的措施。如果要加入CPTPP，它有2300多项具体的条款，这些条款能不能落地？在中国怎么落地？这就要自贸试验区下一步进一步去试。中国要加入CPTPP，其他国家要问这些规则到底落实了没有，那么自贸试验区实施以后就可以进行对外展示。

第二是深入推进制度型开放。原先的开放主要是市场准入方面的开放，现在的开放就要更加全面，规则、流程都要和国际对接。

第三是全产业链创新发展。过去的创新发展谈的是科技创新，现在有了更加深入的认识，是要全产业链的创新。什么是全产业链创新？比如说芯片制造，它涉及到光刻机、材料等方方面面，创新点可能有上万个，所以它的创新并不是靠一家企业能够完成得，要整个产业链来进行创新。还有比如说中国的大飞机，它也要靠整条产业链的创新。所以未来会更加强调全产业链的创新，那么到底怎么做？自贸试验区能不能在这方面做一些试点。

第四是加强改革整体谋划和系统集成。这方面就要求政府部门在相关的改革领域内加强集成，不要碎片化地去推进。

第五就是要统筹发展和安全，要守住安全的底线。

目前大概是按照这些方向在做，国家要求努力建设更高水平自贸试验区，这是提出了一个总的要求，这个更高水平到底怎么做？要各地自己去学习和理解，最后实现这样的目标。

自贸区联动发展：从三个层面推进

澎湃新闻：过去10年全国共设立了21个自贸试验区，除了共性改革和一些差异化探索之外，自贸区之间的联动发展方面是否有一些较有代表性的案例？

孙元欣：联动发展现在大体上有三个层面，第一层面是省内自贸试验区和其它经济功能区的联动发展，很多省市都下达了相应的文件，这种做法是希望自贸试验区的一些成功经验能够在省内其它的经济功能区里面适用。

第二层面是在区域经济一体化框架下的联动发展。区域经济一体化里有京津冀一体化、长三角一体化、中部地区崛起等，以长三角一体化下来看，长三角三省一市都有各自的自贸试验区，这些自贸试验区现在也在联动发展，成立了长三角自贸试验区联盟，在做一些具体的试点。到目前为止，已经在共建长三角国际贸易“单一窗口”、一体化油气交易市场等方面取得制度创新成果。包括一些科技创新的联动，这些都是在区域经济一体化框架下的联动发展。

第三层面就是构建全国统一大市场方面的努力，这也是中央提的一个新的要求，那么这里面涉及到标准统一、流程统一等，还有很多事情要去做。

总体来说，这三个层面复杂度是递增的，下一步在第二、第三个层面的联动上应该会更加丰富、更加深入。

澎湃新闻：从以往的实践来看，未来想要进一步提升各个层面联动发展的水平，是否还应具备一些必要的政策条件？这一方面您的观点是怎样的？

孙元欣：是的，联动发展现在的确需要有推动力。首先就是组织领导，比如长三角三省一市对自贸区联动发展非常重视，每年都要开会，开会以后就会提出一些任务，包括面上展开的和试点性的，这样就有了一个组织的保障。然后会有试点任务和具体的推进，最终再形成经验，大概就是这么一个过程。

百年未有之大变局：不确定性也是一种推动力

澎湃新闻：站在自贸区建设十年的这个时间点上，我们可以看到全球局势和国际环境和十年前相比发生了很大的变化，很多事物都面临新的挑战，这对中国建设自贸区以及更高水平的开放是否也带来一些影响？我们怎么去迎接挑战？

孙元欣：自贸试验区还是一块试验田，试验的任务、方案、目标不是各地的自贸试验区提出来的，而是中央提出来的。形象地来看，就像高校里面有一个总的设计师，他提出很多实验方案，需要具体落实到各个实验室去做实验。所以自贸试验区的试验是有顶层设计的，首先就要从国家需求、国家战略顶层设计展开，那么国家会根据国际经济和环境的新的特点和不确定性，提出一些任务，由自贸试验区来做实验。

比如说上面提到的国家要加入CPTPP，具体需要怎么来落实要做实验，那么自贸试验区就把这项任务接下来。随后就要把任务变得很具体，比如说外国人来这里就业的便利性、知识产权保护等。当然，不确定性会增加做实验的困难，但这种困难也可以理解是激励，国家也提出要以更大力度谋划和推进自贸试验区高质量发展。所以这些面临的不确定性一方面是会增加困难，更多的是一种推动力，也是一种方向，能够发现问题，那么就有解决问题的动力以及解决问题的成果。