上海自贸区十周年｜“头雁”的使命与价值

2013年9月29日，中国自由贸易试验区正式揭牌。十年来，“头雁”领航。建设上海自由贸易试验区，在我国改革开放进程中具有里程碑意义——上海自贸试验区不仅承担试验育种、压力测试的特殊使命，还承载为中国率先对接国际贸易投资新规则积累经验的战略目标，同时肩负通过高水平改革开放实现高质量发展的重要任务。

先行先试，从保税区到上海自贸试验区

“始终站在中国大地上眺望世界、融入世界。”作为亲历者，全国政协常委、民建中央原副主席、上海市政协原副主席周汉民对上海自贸区的起源如是说。

1990年4月，中央决定开发开放上海浦东。作为对外开放的窗口，同年6月国务院正式批准设立全国第一个封关运作的海关特殊监管区域——上海外高桥保税区。外高桥保税区建设的先行先试，为国家对外开放探索提供可复制推广的实践经验。

2008年，中国加入世界贸易组织及参与区域贸易协定步伐的不断加快，推动中国进一步融入经济全球化体系，这需要从以“边境开放”为核心的商品与要素流动型开放向以“边境后开放”为核心的规则、规制、管理、标准等制度型开放转变，形成与国际高标准经贸规则相衔接的国内基本制度框架。而此时在上海，随着洋山港开始正式运行，外高桥保税区也正在积极探索建设更高水平的自由贸易园区。

正是在此背景下，在党中央领导的直接关怀和指示下，上海自贸区2013年9月挂牌成立，紧紧围绕制度创新这个核心，开展了一系列改革开放先行先试。

在上海对外经贸大学国际经贸研究所研究员张磊看来，“历史再次选择了上海。”上海依托长期以来积累的改革开放经验，顺应国内外企业对制度开放的迫切需求，成为国内自贸试验区的“领头雁”。

上海自贸试验区建设：从1.0版到3.0版

上海自贸试验区不仅成为制度型开放的先行区，而且在服务国家战略的同时，推动中国在全球价值链中的地位攀升，彰显中国式现代化在上海的实践成果。从2013年至今，上海自贸试验区不仅在空间上获得了拓展，而且不断向改革开放的纵深方向发展。

1.0版构建自贸试验区创新开放基本框架。《中国自由贸易试验区总体方案》明确，以上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域为载体，建设全国第一个自贸试验区。上海自贸试验区1.0版本，形成了以对接国际经贸高标准规则为引领，以扩大投资领域开放、推动贸易发展方式转变、促进金融开放创新、加快政府职能转变为重点的制度创新体系。

张磊表示，当时的上海自贸区探索形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度，以贸易便利化为重点的贸易监管制度，以及与开放型市场经济相适应的政府管理制度和法治保障制度，对于我国全面深化改革开放具有重大示范带动意义。

2.0版扩展区域深化制度体系建设。2015年4月8日，国务院印发《进一步深化中国自由贸易试验区改革开放方案》。上海自贸试验区2.0版的拓展和升级体现为：一是将自贸试验区的实施范围在4个海关特殊监管区域基础上增加陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区。扩区后的上海自贸试验区不仅是浦东外向型经济活跃度最高的区域，也是上海“五个中心”建设的重要承载区域，有利于更好地发挥对整个浦东新区、上海市乃至长三角区域的辐射带动作用。二是从推动改革开放的创新举措上升到创新制度体系建设，提出了深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度和以政府职能转变为核心的事中事后监管制度体系，基本形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系。

3.0版优化制度创新集成。2017年3月30日，国务院印发《全面深化中国自由贸易试验区改革开放方案》。上海自贸试验区3.0版针对其制度创新探索过程中存在的难点和重点问题，形成了以系统集成为核心的制度创新路径，进一步加强了自贸试验区建设与浦东新区一级地方政府职能转变、政府治理能力提升之间的联动，更加强调在浦东新区全域系统推进制度创新，更加突出把上海自贸试验区建设成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡，发挥其在推进长三角一体化高质量发展中的辐射带动作用。

临港新片区：更广、更深的制度型开放

2019年7月27日，国务院印发《中国自由贸易试验区临港新片区总体方案》，决定在上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域设置新片区，先行启动区面积为119.5平方公里。该总体方案提出，到2025年，建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系，打造一批更高开放度的功能型平台；到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为中国深度融入经济全球化的重要载体。

“与2015年上海自贸区从外高桥扩展到陆家嘴、张江等区域不同，增设临港新片区，不仅是物理面积的扩大，更是一次功能扩区，目标就是打造特殊经济功能区。”正如上海财经大学教授孙元欣所说，临港新片区的制度型开放程度更广、更深。临港新片区全面建立以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点的制度开放新体系，并且提出实施以国际互联网数据跨境安全有序流动为重点任务的数字经济规则，形成了以“五自由一便利”为核心的制度型开放框架。

设立洋山特殊综合保税区体现“特中之特”。在临港新片区建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际且公认竞争力最强自由贸易园区的重要载体，在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度，这成为中国海关特殊监管区域又一次重大制度创新。

临港新片区全面对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等高标准国际经贸规则，关注重视数字贸易及贸易投资新模式新业态的发展，继续深化重点领域改革开放、探索构建跨境数据管理新模式、对接“边境后”规则实行更大程度压力测试，努力为国家对接国际高标准经贸规则试制度、出经验。

站在更高起点，打造开放的桥头堡

从上海自贸试验区1.0版到临港新片区建设，上海自贸试验区建设始终对标最高标准的国际经贸规则，不断完善制度系统集成创新的体制和机制，促进了治理体系的不断完善和治理能力的不断提升，极大地促进了浦东新区经济高质量发展，有力推动了上海“五个中心”的能级提升，在服务长三角一体化发展战略和“一带一路”建设上充分发挥了功能平台优势。

上海交通大学上海高级金融学院副院长、上海金融与发展实验室副主任张湧说：“如果从历史的眼光来看，自贸区十年做了很多破冰之旅，制度创新是它的核心，它不像政策优惠，效果来得那么明显、那么快，但是它起到的作用是长远的。”

上海自贸试验区发挥了制度创新的“头雁”效应，打造了开放发展的生动样板，推动了重大战略的深入实施，取得了良好成效。

站在新的起点，周汉民表示，制度型开放是自贸试验区先行先试的重要任务。当下，上海自贸试验区要对标CPTPP等高标准经贸协定，已经成熟的开放举措应尽快落地；跳一跳就能摘到的成果，要努力推进；需要进一步准备的，要谋定后动，也要有时间表，不能拖得太久。

上海自贸区十年实践向世界郑重宣告：中国的开放大门只会越开越大。在全球化奔腾的浪潮中如此，在当下汹涌的逆流中，也不会改变。