制度创新不停步 上海自贸区发挥“头雁”效应

建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。2013年9月，国务院印发《中国自由贸易试验区总体方案》。东海之滨，上海自贸区初试啼声，引来世界瞩目。

十年间，国家先后印发四轮方案，推出了上海自贸试验区建设的1.0版、2.0版、3.0版以及临港新片区总体方案。上海自贸试验区由28.78平方公里扩展到240平方公里，一揽子开创性政策相继推出，在促进投资贸易便利化自由化、加大开放压力测试等方面为国家“试制度、闯新路”。

为国家“试制度” 孕育开放发展的“金种子”

2013年9月30日，也就是上海自贸区挂牌成立的第二天，上海推出了《中国自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》。

除去社会组织和国际组织，国民经济行业一共18个大门类，1069个小类；负面清单具体到小类，一共190条，17.8%的小类有特别管理措施，也就意味着，80%以上的外商投资项目，由审批改为备案。

“从‘你只能做我允许你做的事情’，到原则上‘法无禁止皆可为’，这是一个颠覆性的变革”，复旦大学教授、上海自贸区综合研究院秘书长尹晨长期关注自贸区改革，他表示，负面清单有助于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是投资管理制度的核心，也是自贸试验区标志性的制度创新。

在尹晨看来，负面清单的革命性意义还不止于此，它是一个全周期、全链条的管理模式的制度创新，包括如何实施、如何快速审批，怎么进行科学监管，如何解决纠纷等等。

此外，在试点基础上，外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度还被纳入外商投资法，以法律形式将改革成果固定下来，“在我国从过去的市场型、要素型对外开放，进入到制度型对外开放的新发展阶段，这样一个管理模式上的创新，促进了我国‘三合一’的重要法律变革，”尹晨说。

如今，自贸区外商投资负面清单经过7次缩减，条目已由最初的190项缩减到现在的27项，缩减幅度超过80%，其中，制造业条目已经归零，农业方面仅种植业尚有部分限制，服务业在更多领域允许外资控股或独资经营，投资自由化水平不断提升。在9月27日的发布会上，商务部表示，负面清单还要继续“瘦身”，下一步将重点推进服务业开放，并推动出台跨境服务贸易负面清单，引领全国持续扩大开放。

尹晨表示，上海自贸试验区的核心任务，就是为全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验，先行先试可复制、可推广的制度创新。事实上，以负面清单为起点，十年来，在上海的这片“试验田”上，已经结出一大批基础性、开创性制度创新成果。

在投资管理制度方面，设立运营全国首家外资全资控股证券公司和首家外商独资保险控股公司，全面实施商事登记确认制改革试点，健全市场退出机制等。

在贸易监管领域，上海国际贸易“单一窗口”实现一站式互联互通，对标最高标准、最高水平建设洋山特殊综合保税区，在全国率先探索数据跨境流动，推进国际数据港建设。

金融开放制度创新也有不少突破，比如，设立本外币一体化运作的自由贸易账户体系，开展跨境贸易投资高水平开放外汇管理改革试点，率先试点取消外商直接投资人民币资本金专用账户等。

航运服务方面，首创“中国洋山港”籍国际航行船舶保税租赁进口模式，制定和引领船供服务新标准。

针对人才服务，率先探索自贸试验区永久居留推荐直通车制度，开展外籍人才薪酬购汇便利化政策试点等。

数据显示，国家层面复制推广的302项制度创新成果中，上海首创或同步先行先试的事项占比近50%，在制造业、金融业等数十个开放领域，实现一批全国首创项目落地。为国家试制度，深深镌刻在上海自贸区的成长基因里。

“‘试验田’里结出了果实，还要在更广阔的天地落地生根，”，尹晨坦言，要让自贸区的制度创新成果在更广范围复制推广，让“苗圃”变成“森林”，仍有不少难点和堵点亟待打通。比如有的地方缺乏主动作为的勇气，一直集中在少数高质量企业试点，不敢向更多市场主体，特别是民营企业、小微企业推广，解决之道还是九个字：“大胆闯、大胆试、自主改”；还有的地方缺市场需求、市场主体和专业人才，那就要靠全国统一大市场的搭建，实现各类要素自由流动；也有缺少应用场景的，需要更大力度的金融开放。此外，还应尽快建立有效的事中事后监管体系，“只有管得更好、才能放得更宽，前端的对外开放才能进一步深化。”

当好“头雁” 催动全国范围开放“雁阵”

由上海“一个点”，到东部“一条线”，再到全国“一个面”，十年间，中国的自贸试验区不断拓展，先后6轮在全国范围内设立了21个自贸区，涉及21个省份的51个城市和海南岛全岛，共计67个片区，其中沿海11个、内地10个，实现了京津冀、长三角全覆盖，同时叠加中部崛起、西部大开发、东北振兴等国家发展战略，形成了自贸区建设的"雁阵模式"。

在尹晨看来，上海作为“头雁”，在投资、贸易、金融、政府职能以及法制环境等方面，搭建了“四梁八柱”框架体系，即明确了自贸试验区建设的“规定动作”。

“雁群”跟随，十年间，我国自贸试验区的总面积从不到30平方公里发展到3.8万平方公里左右。2023年上半年，我国自贸试验区以不到千分之四的国土面积，实现了占全国18.4%的外商投资和18.6%的进出口总额，带动全国形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边三大“矩阵”的改革开放创新格局。

“由于可以互相利用空气动力的变化节约体力，雁阵的飞行距离与单雁相比能多出70%”，尹晨表示，中国自贸区形成的“雁阵”模式，一方面，有助于更加有效地推广和复制自贸区的制度创新经验，另一方面，自贸区之间功能互补的联动，既能形成攻坚克难的合力，也能共担风险，为我们国家实现更高水平开放提供动力和支撑。

事实上，全国21个自贸试验区主动加强协同创新，探索推进联动发展，放大改革综合效应，已经取得积极成效。例如，北京、天津和河北自贸试验区建立京津冀联席会议制度，推出了153项政务服务“同事同标”事项，实行区域通办；上海、江苏、浙江、安徽自贸试验区成立长三角自贸试验区联盟，在共建长三角国际贸易“单一窗口”、构筑一体化油气交易市场等方面取得制度创新成果；沿黄河9省成立黄河流域自贸试验区联盟，建立社会信用体系“一体化建设”、行政审批“一体化通办”等四大合作机制；广西自贸试验区积极打造西部地区最便捷的出海口，有效加强与西南、西北、中南骨干通道的衔接，服务西部大开发。

而在完成“规定动作”的同时，各自贸区也在积极尝试“自选动作”。广东自贸试验区不断推进粤港澳职业资格认证；重庆和四川探索自贸试验区协同开放的新模式，依托中欧班列和陆海新通道等枢纽建设，推动陆上国际贸易规则创新；黑龙江、云南、广西等沿边地区，在边境人员流动方面进行了积极的尝试。

尹晨表示，结合地方的条件、任务和产业特色，服务相应的国家战略，各自贸区进行差异化发展，有助于形成多元化、立体化的自贸区建设布局，自贸区之间展开的良性竞争，也能够激发彼此不断推进改革创新的积极性。

新征程上 自贸区如何再做开拓创新先锋？

非凡十年，轻舟已过。站在新起点上，自贸试验区又迎来新任务。

党的二十大提出，“加快建设海南自由贸易港、实施自由贸易试验区提升战略”，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。

2023年6月底，国务院印发的《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时出境、数字贸易、营商环境、风险防控6个方面，提出33条要求。

这些举措率先在上海、广东、天津、福建和北京5个自贸试验区和海南自由贸易港开展先行先试。3个月以来，已有13项试点措施落地实施。

商务部也会同有关地方、部门制定出台自贸试验区重点工作清单，明确未来3年相关自贸试验区拟自主推进的164项重点工作，进一步加强分类指导，推动各个自贸试验区因地制宜深化改革实践创新。

为落实好《若干措施》，上海日前也推出了31项具体举措，将用一年时间，着力推动各项试点措施落地实施。

尹晨对此表示，实施自贸试验区提升战略的重中之重，就是“对接国际高标准推进制度型开放”。

首先，这是顺应国际经贸发展形势的必然要求，“进入21世纪以来，WTO所代表的边境国际经贸规则正在被CPTPP、DEPA等“边境后”规则体系替代，全球高水平经贸规则正从原先的关税、非关税壁垒、海关通关等边境措施，被推进到了环境、国有企业、劳工、知识产权、数字经济等规则、规制的方方面面，我们的制度也必须对此进行回应。”

其次，推进制度型开放也是国家实现高质量发展的要求，中国经济已经进入新的发展阶段，要素红利逐渐消退，新旧动能要无缝衔接，其中最基本的要求就是降低制度型的交易成本，推进国内市场的一体化建设，全面提升治理能力。

第三，推进制度型开放也是为了顺应国际经济治理格局的变化。当前，发达经济体在全球经济中的占比逐步下降，发展中国家，特别是新兴市场经济国家的经济地位在不断提升，在这个过程中，中国应坚持全球化的正确方向，在国际经济治理体系中争取与我们国家的经济体量和经济地位相匹配的发言权，甚至发挥引领作用，“相信不久的将来，在全球治理体系改革中，能看到更多的‘中国制度’和‘中国方案’”。