“限购令”简史：一项调控利器的演变与启示

21世纪经济报道记者张敏 北京报道作为房地产调控的重要标志性政策，“限购令”出台以来，虽然目的不同，做法各异，但“限购”行为是实实在在的。

伴随现代化、城市化大潮推动，住房市场不断呈现出新形态，限购政策也有了新的目的和内涵。当前，“限购令”正面临关于“存”与“废”的讨论。

2006年，建设部等六部委联合发文，对境外人士和机构的购房行为进行限制，也称“限外令”。在人民币持续升值的背景下，其目的在于防止境外资金炒作国内楼市。

真正为外界所熟知并对楼市带来深刻影响的“限购令”，出台于2010年。在北京率先以户籍、纳税、社保、家庭住房套数等为限购门槛进行试水后，其他城市也很快跟进。最多时，全国有超过100个城市实施了限购政策。

如今，房地产市场的供求关系已发生重大变化，2023年9月以来，已有近20个城市对限购政策实施了松绑或退出。作为一项最具代表性的调控政策，“限购令”的存在价值引发了越来越多的讨论。只有了解“限购令”的出台背景、变化逻辑和作用机制，才有助于回答“限购令”的去与留。

连锁反应

2010年4月30日，北京出台《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》，推出12条调控措施，其中强调，“对不能提供1年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市居民，暂停发放购买住房贷款。”“自本通知发布之日起，暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房。”这是全国首个住房“限购令”。

“五一”长假临近，该全新调控手段的横空出世，引发了广泛关注。有市场人士质疑，“限购令”带有较强的行政色彩，不符合市场化调控的原则，且有失公平。但也有分析认为，在过热的市场环境下，有必要祭出雷霆手段。

楼市“限购令”的出台，有着深刻的国内国际背景。

2008年，国际金融危机全面爆发，我国出口出现负增长，大批农民工返乡，经济面临硬着陆的风险。作为应对，政府部门于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，初步匡算，需投资约4万亿元。

从2009年开始，我国经济快速升温，正处在快速城市化阶段的房地产市场也明显复苏。到2010年，楼市进一步升温，部分城市出现投资需求占比过高、房价上涨过快的情况。其中，以北京为代表的一线城市最为火爆。

2010年3月15日，北京土地市场单日诞生三宗“地王”，成为资本狂欢下的市场缩影。

一个月后的4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，即“国十条”，针对“部分城市房价、地价又出现过快上涨势头，投机性购房再度活跃”的情况，推出10项调控措施。其中提出，“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。”

北京出台的文件，正是“国十条”的落实细则。“限购令”落地后，市场表现立竿见影。2010年5月，北京新房成交环比腰斩。当年全年，北京住宅成交量降至11万套，同比下滑近四成。土地交易也明显降温。

2010年9月29日，监管部门再度发文称，“房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。”此后，重点一二线城市相继推出“限购令”，部分三线城市也出手限购。仅2010年，全国就有近50个城市出台了楼市“限购令”。

2011年1月，进一步调控楼市的“新国八条”出台，并将限购政策作为8项稳楼市措施之一。

这期间，楼市限购范围不断扩大，力度也渐次加强。一方面，出台限购政策的城市越来越多，城市层级也逐渐下沉。2011年初，浙江金华的永康县成为首个推出“限购令”的县级政府部门。

另一方面，限购的门槛越来越高，相关的配套措施也不断完善。比如，在限购门槛中，对纳税或缴纳社保的年限要求不断提高，最多达到5年，且不得中断。为打击假离婚等规避限购的行为，很多城市对于离婚后再买房的也设定了认定年限。同样为了堵住政策漏洞，一些城市的法拍房也被纳入限购行列。

据不完全统计，全国有超过100个城市曾出台过或正在执行楼市限购政策，其中海南省仍在执行全域限购。北京是目前限购政策最严厉的城市，除“五年纳税或社保证明”的基本门槛外，还对商住房实施同等的限购标准。通州区则在此基础上附加了更多条件，堪称“全国最严限购区域”。

用时间换空间

“限购令”是房地产调控史上的标志性政策。2010年之前，监管部门多采用土地、财税、金融等手段进行综合调节。但在面对市场过热时，这些政策的见效时间相对较长。

相比之下，由于直接阻断了部分需求的释放，“限购令”在平抑市场中的作用往往立竿见影，而后再通过“量缩”引发“价跌”。在“稳房价”作为主要考核问责内容的时代，“限购令”可谓是地方政府的调控利器。

自“限购令”之后，越来越多的限制性手段推出，对市场的调整也更加直接。在始于2017年的新一轮房地产调控中，限购与限贷、限价、限售、限商一起，被称为“五限”。

虽然最具代表性，但“限购令”从来不会被单独使用，而是经常与其他政策共同推出，从而更好地发挥效果。

比如，很多城市在推出限购政策的同时，提高首套和二套房购房门槛，从而实现抑制投机的双重效果。另有不少城市执行“认房又认贷”的标准，使限购的作用得以最大化。而限购与限售、限价的组合，有助于市场在挤出投资需求的同时，逐渐回归居住属性。

事实上，面对越来越复杂的市场形态，近年来的调控手段也愈加丰富多样。无论是对过热市场的降温，还是对低迷预期的提振，政府部门都会祭出政策“组合拳”，而不是指望少数措施“一招鲜”地解决问题。

站在社会经济发展的视角，限购政策大行其道，有着特殊的时代背景。

“限购令”出台的2010年，我国城市化率为49.68%。到2022年，我国城市化率达到65.22%，增长了近16个百分点。按照人口基数计算，最近12年间，我国城市人口增加了超过两亿人。人口流动带来的刚性住房需求，以及改善性住房需求，成为推动房价上涨的主要动力，而房价的上涨又吸引了投资投机性需求入场。

相比之下，虽然供应端不断提速，但在城市化快速推进的阶段，房地产供不应求仍是常态。

自然资源部下属某机构的一名专家向21世纪经济报道表示，除了平抑市场供需关系外，限购政策的初衷还在于，为住房供应体系的建立及长效机制的建设赢得时间，即“用时间换空间”。

“限购令”全面推行后不久，我国就发力房地产供给侧结构性改革。保障性住房、租赁住房市场得到了快速发展，其供应量大幅增加，并成为商品房体系之外的重要补充。同时，“房住不炒”深入人心，“稳地价、稳房价、稳预期”的工作机制也不断成熟，监管部门的调控手段愈加精准有效。

“2018年房地产长效机制建立以来，房地产市场平稳健康发展取得明显成效。”2021年，住建部相关负责人在接受人民日报采访时表示。

前述专家指出，“限购令”等政策营造的平稳市场环境，为房地产长效机制的建立和运行提供了重要保障。他认为，“房住不炒”从最初的政策口号内化为一种价值观，“限购令”功不可没。

去与留

2023年7月24日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议提出，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策。

其中，监管部门对“供求关系发生重大变化”的表述，尚属首次。

这一表态含义丰富。2014年左右，房地产市场迈过供需平衡点，告别总体供不应求的时代。但短期来看，结构性的供需错配仍然存在，表现为热点一二线城市仍然供不应求，三四线城市则总体供大于求，市场分化趋势愈加严重。近年来，随着人口红利减退，年轻一代购房观念改变，市场的后发动力进一步削弱。

这也意味着房地产的市场形态、发展模式都将迎来诸多改变，楼市调控方式也需做出相应的调整。在对其他政策进行松绑之后，近期，“限购令”也开始逐步退出。

据中指研究院统计，今年9月以来，已有11个城市全面取消限购政策，另有8个城市进行了不同程度的优化。其中，广州成为第一个松绑“限购令”的一线城市。

事实上，由于行政色彩浓厚、对市场“杀伤力”大，早在“限购令”出台之初，外界就有过“何时退出”的疑问。2011年全国两会期间，时任住建部部长的姜伟新在回答记者提问时表示，“限购令”的退出没有时间表。第二年，面对同样的问题，姜伟新做了几乎同样的回答，“限购令短期内不会放松”。

但随着客观条件的变化，原本铁板一块的政策也开始松动。

2017年开始，以武汉、南京、郑州、长沙、西安、成都为代表的一批二线城市相继放松落户门槛，从而吸引高素质人才，助推城市发展。由于限购政策多与户籍挂钩，这些做法相当于对“限购令”的变相松绑。

2019年，发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，强调城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。此举相当于给中小城市松绑“限购令”开了绿灯。

2022年，发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》进一步提出，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。

相比之下，如今热点城市松绑或取消“限购令”的做法，显得更加名正言顺。一方面，供需关系发生变化，限购政策的土壤似乎不复存在；另一方面，经历了两年多的深度调整后，市场期待尽快回温，松绑限购既能释放需求，又有利于提振市场信心。

那么，在实施了13年之后，限购政策要退出历史舞台了吗？一种声音认为，限购政策已完成了历史使命，是时候全身而退。

易居研究院智库中心总监严跃进向21世纪经济报道记者表示，我国房地产市场分化严重，对“限购令”的调整，也需按照一城一策的原则来考量。他认为，市场供应过剩、后发动能不足的城市，具备了取消限购的条件。重点一二线城市则可实施“一区一策”，核心区域继续限购，非核心区域可视情况适当松绑。

他认为，总体来看，限购政策在少数区域仍有存在的价值，但也应按照市场变化进行动态调整，松绑或退出是大趋势。

但他同时强调，这种判断是基于限购政策的初衷而做出的，在现阶段，指望通过对限购政策的调整来提振市场，作用恐怕并不明显。