自贸区十周年｜专访周汉民：上海是中国自贸区的“头雁”，为国家试制度、闯新路

【编者按】

2013年9月，上海自贸试验区正式设立。以这座“开放之城”为起点，中国自贸试验区建设已走过十年。2019年8月，上海在临港又设立了全国唯一一个自贸试验区新片区；而行至中国最南端，海南自由贸易港也正在“蓬勃兴起”。

截至目前，全国范围内形成拥有21个自贸试验区及海南自由贸易港“雁阵”。十年之间，近半国家层面复制推广的自贸试验区制度创新成果源自于上海首创或同步先行先试，充分发挥了全面深化改革和扩大开放的试验田作用；十年之间，包括上海自贸区在内的自贸试验区，以不到千分之四的国土面积，贡献了全国六分之一以上的进出口总值和吸收外资总量，为中国自身经济发展以及参与国际竞争注入了新的强劲动能。

回首过往十载，站上新的起点，自贸区试验区建设将迎来新机遇、带来新辉煌。

上海自贸区建设十周年主题论坛9月20日在沪举行，全国政协常委、民建中央原副主席、上海市政协原副主席周汉民在会场外接受记者采访。 中新网 图

“自贸区前程远大，要始终对标国际最高标准、最好水平，并一步步引领国内开放的未来发展方向。”

9月20日，在中国自由贸易试验区建设10周年主题论坛“以制度型开放引领高水平对外开放”分论坛上，全国政协常委、民建中央原副主席、上海市政协原副主席周汉民以《自贸区高质量发展要进一步融入国际规则》为题发表主题演讲时如是说。

近日，周汉民接受了澎湃新闻记者专访，他指出上海自贸试验区要为国家“试制度、闯新路”，要针对CPTPP和DEPA经贸规则对标对表，先行先试。

周汉民建议，上海自贸试验区要学习其他自贸港区的先进经验，可以考虑每年举办一次中国自由贸易区论坛，让21个自贸区经验分享，为中国的改革和开放做出独特、独有和独到的贡献。

此外，周汉民也提出，现行的外资准入负面清单在生物医药、种业等领域还有压缩空间，要用更大的开放倒逼更深入的改革。

以下为采访实录：

澎湃新闻：2013年至今，上海自贸试验区建设已有十年。您怎么看这十年来上海自贸试验区的建设与发展情况？

周汉民：2013年，美国计划在年内完成跨太平洋战略经济伙伴协定谈判，并同时积极推动跨大西洋贸易与投资伙伴协定谈判，此外还在世界贸易组织内另起炉灶推动了国际服务贸易协定谈判，彼时三者都取得了重大进展。

在此情况下，党中央在十八届三中全会上推出336项重大改革举措，创设自贸试验区就在其中。2013年9月29日，中国自由贸易试验区正式挂牌成立，迄今已有十年了。上海自贸试验区是中国自贸区雁阵中的“头雁”，尽管万事开头难，但上海自贸试验区的建设和发展取得了巨大成就，通过聚焦重点领域和关键环节，大胆尝试，相继推出了一揽子开创性政策，深入开展了一系列突破性实践，从而涌现出了一大批标志性成果。

在国家层面复制推广的302项自贸试验区制度创新成果中，近一半源自于上海自贸试验区首创或者同步先行先试，充分发挥了全面深化改革和扩大开放的试验田作用。

由于“头雁”的方向正确、路径明确，因此2013年到2021年间，全国又有20个自贸试验区相继诞生，沿海11个、内地10个，形成了东、西、南、北、中全方位扩大开放的态势。

澎湃新闻：自贸区的主要任务是先行先试，过去十年上海自贸试验区进行了哪些探索？提供了哪些经验？您认为上海自贸试验区为扩大对外开放作出最大的贡献是什么？

周汉民：首先，上海自贸试验区对标国际高标准经贸规则，推进了高水平制度性开放。在中国率先实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，首份外资准入负面清单就是在上海向世界发布的。在制造业、金融业等数十个开放领域，也落地了一批全国首创的外资项目。

与此同时，上海自贸试验区坚持要素市场化改革的方向，增强了全球资源要素的配置能力。上海自贸试验区倡导贸易自由化、投资自由化、运输自由化、资金流动自由化和人才择业自由化，特别是在数据流通方面不断进行创新实践，值得肯定。

第三，上海自贸试验区的发展与政府改革休戚相关，推动了政府自身改革，提高了治理能力和治理水平。比如，“证照分离”“照后减证”“一业一证”等，都是在上海自贸试验区推出的。

上海自贸试验区聚焦产业发展所需，创新制度的供给，先行先试了许多做法，增加了高质量发展的新动能。比如，实施了医疗器械注册人制度和药品上市许可持有人制度等，特别是首创“一司两地”一体化监管模式，对洋山特殊综合保税区实施“境内区外”一体化监管。

澎湃新闻：作为全国设立的首个自贸试验区，上海自贸试验区与其他自贸试验区有哪些不同？有哪些独到的地方？

周汉民：我以为，最大的不同就是由于上海自贸试验区是第一个，因此所走的每一步路都是探索，都是创新，而这样的探索和创新在很大程度上为以后的自贸试验区设立提供了非常重要的发展路径。

比如，上海自贸试验区十分强调制度性开放中“立法的重要作用，因此自贸区在2014年8月1日正式实施了《中国自由贸易试验区条例》，这是全国第一份，毫不夸张地说，现在全国各地所制定的自贸试验区条例无不以此为蓝本。

上海自贸试验区还在全国第一个推出了负面清单制、设立了第一个自由贸易账户，这些都是极为独到的。

上海自贸试验区所做的探索，形成的经验，就是为国家“试制度、闯新路”。所谓“试制度”，就是对标对表国际最高标准和最好水平，以制度创新为己任。所谓“闯新路”，即使全球已经有7000余个自贸区，但上海自贸试验区在体现自贸区一般特征的时候，仍然是独特的。

在中国这块土地上，在几十年改革开放积累的基础上，在浦东这块热土上，上海自贸区所做的工作就是领风气之先。因而我们所面临既是挑战，也是机遇，其中最要紧的就是不断地以先进的国际经济贸易规则作为向导和努力的目标。

对接CPTPP和DEPA经贸规则先行先试

澎湃新闻：当前，区域贸易协定已成为国际贸易规则体系的重要组成部分。在加入RCEP、推进“一带一路”倡议的过程中，上海自贸试验区发挥了怎样的作用？

周汉民：在最近几十年，特别是在世界贸易组织成立至今的近30年里，全球经贸发展的一个重要趋势就是区域经贸协定发挥相当重要的作用，如区域全面经济伙伴关系协定，如美加墨贸易协定，还有相当成熟的欧盟相关规则。对中国而言，深入研究国际经贸规则，并在规则的基础上“试制度、闯新路”，就是上海自贸试验区应做的工作。

中国全力推动并成为重要成员国的RCEP，其15个成员国占世界总人口的三分之一，其经济总量占全球经济总量的三分之一，其贸易总额是全球贸易总量的三分之一，同时也占中国对外贸易总额的三分之一，进一步发挥好RCEP的作用就显得极为重要。

RCEP强调货物贸易要逐步迈向零关税，强调服务贸易在中国加入6年之后要进行负面清单管理，这些都是上海自贸试验区必须加紧试验的内容。

上海自贸试验区同时承担着共建“一带一路”倡议桥头堡的重任，十年来相关顶层设计和规划日臻完善，从战略规划到愿景和行动都可以体现。政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和人心相通的“五通”工作在稳步的推进中，中国和世界在这10年，尤其是和“一带一路”沿线国家是共同发展的。上海就一定要在“一带一路”已有基础上，认真发挥自贸区的功能，尤其是创新功能。所谓创新功能，在很大程度上应该落地在“进一步开放、强调绿色、崇尚廉洁”这三个理念上。

澎湃新闻：我国也在积极申请加入数字经济伙伴关系协定和全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。国务院今年印发的《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》为上海自贸试验区建设提出了更高的要求。国际高标准经贸规则要如何在上海自贸试验区先行先试？接下来上海自贸试验区要如何发力？

周汉民：上海自贸试验区如一列高速前进的列车，它的载荷越来越重，RCEP是要如何进一步用好的问题。“一带一路”是要进一步发挥好桥头堡作用的问题，更艰深的任务就是中国已经正式申请加入CPTPP和DEPA。国家也已经明确，在有条件的自贸试验区和自由贸易港试点对接国际高标准，推进制度性开放的若干措施，其实首先就是要对接CPTPP和DEPA经贸规则。

CPTPP是综合性的协定，它的内容包罗万象，货物贸易、服务贸易、知识产权、劳工标准、环境保护、技术性贸易壁垒、政府采购、监管一致性、透明度，反腐败都有规则规定。对这一份十分重要的国际公约，总体应该是对标规则、寻找差距、补短板强弱项，重点突破，趋利避害，可以参考当年加入世界贸易组织所形成的经验。

DEPA聚焦数字经济，去年中国的数字经济规模已经达到50.2万亿元人民币，占国民经济总量41.5%，推动加入DEPA也同样需要上海自贸试验区进行先行先试。

由此，上海自贸试验区对标对表应该把重点突出。上海自贸区一定要选取重点突破的难点问题，研究和试验，如服务贸易。电子商务、货物贸易、投资，补贴、知识产权、竞争政策、劳工标准等，特别是对现有开放仍然有不足之处但是急需开放的领域，要加大试验的力度，如金融、电信、交通运输、教育、文化、医疗等领域。

总而言之，上海自贸区需要认真研究中国加入CPTPP和DEPA的战略意义和现实基础，认真研究这些经贸规则覆盖领域广、边界内议题多、开放程度高等特点。此外也需要注意CPTPP、DEPA的许多议题还在时俱进的发展。

从政治、经济、文化、社会和法治五方面推进营商环境改革

澎湃新闻：在商务部印发的《自贸试验区重点工作清单》中，特别要求上海自贸试验区着力打造国际一流营商环境。这听上去是一个非常宏大的任务，您能否具体分析下国际一流营商环境都需要哪些要素？上海自贸试验区又要从哪些方面推进改革？

周汉民：上海从2017年至今，六年时间推出营商环境改善六版规则，营商环境是上海所有软实力的集中表现和基础所在。世界银行营商环境相关标准体系已经修订并正式发布，对中国营商环境的测试已经开始。而且特别需要指出的是，世界银行是把上海作为唯一的样本城市来进行中国营商环境的测试。由此，打造世界一流营商环境，上海是代表中国来发挥独特作用的。

营商环境在世界银行标准体系内有十项，每一项指标有三项子标准，但我还是以为它是一个企业从导入到生命周期消亡过程中的相关问题。应该更加宏观地思考，可以从政治、经济、文化、社会和法治这五个方面来继续推进。

一流的国际营商环境，政治要求稳定而清正廉明；经济要求活跃而有序运行；文化要求包容而兼具特质；社会要求坚持公平和正义；法治既强调健全，又强调与时俱进。

上海自贸试验区对此进行的努力和需要推进的改革，要在竞争环境方面始终坚持公平，与此同时，还要极为关注投资者权益、劳动者权益、环境保护和知识产权保护这四个方面。

澎湃新闻：对上海自贸试验区未来如何发展您有什么建议？与其他自贸试验区要如何共同发展？

周汉民：全国另外20个自贸区都比上海年轻，但许多经验都值得上海仿效和学习。最近几年我几乎每年都对海南自贸港进行调研，我感觉海南有许多做法值得上海自贸区学习和借鉴。

海南省设立了改革和制度创新奖，这个奖非常有用。海南的自由贸易单一窗口发展到人才服务单一窗口和国际投资单一窗口，非常值得借鉴。海南在全国率先发布自由贸易港跨境服务贸易负面清单，值得仿效。

全国各地的自由贸易区都可以成为上海自贸区学习的目标，在学习进程中壮大上海自贸试验区。由此我认真地谏言。上海可以考虑每年举办一次中国自由贸易区论坛，让21个自贸区经验分享，为中国的改革和开放做出独特独有和独到的贡献。

负面清单在生物医药、种业等领域还有压缩空间

澎湃新闻：近年来，我国持续压减外资准入负面清单，自贸区外资准入负面清单的缩减也在持续积极探索。自贸区外资准入负面清单还有进一步压缩的空间么？您认为哪些款项最有可能进一步被优化缩减？

周汉民：负面清单管理是一个俗称，它指的是外商投资企业准入管理措施。负面清单里主要是两个词，禁止、限制。负面清单在国民经济分类1069项中，挑选出190项禁止或限制。由此，我们以禁止限制国民经济小分类中17.6%的努力，向世界表明，中国的改革只有前行，没有退步。

十年来，负面清单一共出了八版，从190项减到今天的27项。这在世界上没有先例，要充分肯定它。比如2021年的第八版负面清单，推出的两大领域都是非常关键的。在2001年中国“入世”的时候，对金融领域的开放还限制股权比例，在2021年负面清单就放开了。

那么负面清单还能减吗？当然可以。比如说人们现在非常关心生物医药领域。这两年我调研过数百家企业，很多是生物医药企业，他们希望有更大的开放，为的是拯救生命，缩短审批的时间，简化审批的流程。

又比如说在种业领域，也可以进一步开放。中国是世界最重要的农业大国之一，我们对种业的现代化同样予以高度关注，那么种业领域的开放也需要在负面清单中有新的作为。

澎湃新闻：随着改革逐渐进入深水区，对于进一步推进改革，您有什么建议？

周汉民：用更大的开放倒逼更深入的改革，一直是中国改革开放的重要推动力。因此，下一步对标CPTPP规则要在差距上做文章，主要涉及服务贸易领域、数字贸易领域、货物贸易规则、投资规则、知识产权保护、竞争政策、补贴规则、劳工标准等方面。

一定要坚信，45年的改革开放深刻地改变了中国，也深刻地影响了世界。我们要有这样的勇气和决心在改革开放道路上推动自贸区发展，推动高水平开放。