900万套保障房来了

保障性住房要“实施严格封闭管理，不得上市交易”。9月4日，在“规划建设保障性住房工作部署电视电话会议”上，国务院副总理何立峰明确指出。

“不得上市交易”作为规则被明确下来，不仅引发了市场的高度关注，甚至引发了部分群体的误读。以北京为例，不少已购买经适房等保障房的家庭担心将来无法交易，开始扎堆办理“经转商”手续。《北京日报》随后解释，“现有经适房、限价房、共有产权房等保障性住房不能上市交易”系误读，北京保障性住房管理一直采用“老房老办法、新房新办法”原则，现有保障性住房上市仍按照原政策执行。

何立峰在会上还提到，规划建设保障性住房是“重大工作部署”，从当前形势看，建设保障性住房面临的“困难较多”。在不少城市，项目落地和资金使用都存在漏洞。央视《焦点访谈》近期调查发现，2016年，河南省长垣市向上申请多个项目进行保障房配套建设，其中3个项目中央拨出预算内资金合计超4000万元。然而7年过去了，这些项目竟然全部烂尾。

长期以来，我国的房地产市场存在着“重市场轻保障”的问题。今年以来，中央释放出持续加强“保障房政策顶层设计”的信号。如何看待保障性住房建设中“建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理”等一系列重点问题？保障房规模扩大后，对商品房市场会产生哪些影响？《中国新闻周刊》就此专访了上海交通大学国际与公共事务学院教授、住房与城乡建设研究中心主任陈杰。

保障房是社会基础设施，

地方要舍得投入、算总账

中国新闻周刊：“十四五”时期，全国计划建设筹集保障性租赁住房近900万套，预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难，可完成投资3万亿元左右。这意味着，这几年会大规模新建保障房吗？

陈杰：900万套，按以往情况看并不都是直接投资，新建的直接投资规模肯定没这么大。因为大部分情况叫筹集，不会大规模去新建。所谓筹集，就是把原来一些存量的可以用于做保租房的房源进行认定，比如以前是单位租赁房，重新认定一遍，就可以算筹集。

尤其在目前的市场供求形势下，基本上不会去大规模新建保租房了。这次召开的电视电话会也强调总量和结构之间要把握好，不能一味地大规模新建。目前房地产市场都已经下行，大规模新建会更有可能造成市场冲击。我个人判断，一般各地保租房计划中就有30％左右属于新建，就算很大了。

中国新闻周刊：今年提出的超大、特大城市的新一轮城中村改造，你认为会有多大比例用来建设保障性住房？

陈杰：应该还是比较可观的。前面说筹集，并不完全只是重新“戴帽子”，也包括一些存量房的改造和一些商办改造为“非改租”。但目前的挑战是，一些比较好改的、中心城区比较热门地段的那些商住房，也已经改造得差不多了。相比之下，城中村、产业园区和集体建设用地上，目前还有比较大的潜力。

我们到一些地方调研发现，超大城市的城中村现在是城市流动人口非常重要的集聚地。因此，这一轮城中村改造要非常小心。比如，城中村改造之后如果全部用来盖商品房的话，当然相对容易获利和回本，但会出现一个让人担心的现象：高收入人群进来，流动人口被赶出去，城市的劳动力成本又会进一步提高。

这一轮城中村改造和城市更新，国家层面已经在强调，不能只是去建设高档商品房，而是要跟租赁住房尤其保租房建设结合在一起，因此需要在政策上加以引导。例如，政策可以规定，开发企业建只租不售的房子可以获得一些国家的补助奖励，而只建设高档商品房的不能享受专项补贴。

中国新闻周刊：国务院副总理何立峰近期在会上提出，从当前形势看，建设保障性住房面临的困难较多，要着力解决好建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重点问题。你认为，最主要的难题是什么？

陈杰：这些问题都是很大的问题，但我多年来的一个体会，最难最核心的问题是：保障性住房为什么建？要解决什么问题？是解决低收入人群的基本住房权保障？还是作为调节住房市场的一个工具，以此降房价降租金？还是从城市竞争力角度和人的发展角度，促进住房困难群体的居住品质升级，增加他们的发展后劲？

首先要把出发点想清楚，从不同的出发点，需要的保障房建设规模肯定就不同，投入的资源不一样，供给方式也是不一样的。比如，如果定位是托底型保障，可能就不需要大规模建设。目前大部分城市都能应保尽保，只有一些人口流出或财政困难的地方，比如东北、西南的一些城市，这些地方的住房保障相当于基本公共服务。虽然地方政府缺钱，但这类保障房的需求量其实也不是很大，通过中央财政转移支付来托底就可以覆盖。

如果定位保障房是要降低城市运行成本和调节市场的手段，将其作为一个普遍性的杠杆调节工具，那么住房保障的规模就要比较大了。只有规模够大，才能撬动和影响整个住房供给。但又不能规模过大，对住房市场形成过度冲击，这就需要对保障房规模进行规划。

如果定位住房保障是对一部分有支付能力但住房困难群体的普惠型公共服务，满足他们多层次多样化的住房需求，定位是发展型保障，那规模就还要更大。但方式要注意，要与住房市场协调发展，注意可持续发展，注重引入社会资本，政府只做引导作用。

关键是要定位准确，每个城市需要一城一策，不能从全国层面一刀切。每个城市都要想好，发展住房保障要解决什么问题。

作为公共服务来看待，保障房说到底是一种社会基础设施，是社会资源的再分配，而社会资源的再分配又会影响未来社会的产出。从发展角度来看，政府和社会都要“算总账”，要有社会投资眼光。从全局角度把握好总量、结构、空间分布等多维度的供需匹配，做好与住房市场的协调，最终实现经济社会发展与民生福祉的协同增进。

8月5日，江西赣州市蓉江新区一处保障性租赁住房施工现场。图/视觉中国

最主要的是要解决土地成本

中国新闻周刊：钱从哪来和土地从哪来，都是保障性住房中的难点问题。比如，深圳计划在“十四五”期间，建设筹集74万套保障性住房，预计资金需求超过2000亿元。上海计划“十四五”期间，新增建设保租房47万套。怎么保证这些资金和土地有着落？

陈杰：相对而言，建房资金不是最大问题，土地来源是更大的问题。按照目前的建安成本，一般也就是4000元/平方米，好一点的为5000元/平方米，建筑成本的融资是比较容易的，保租房受众群体也有支付能力，通过租金基本能覆盖建筑成本。现在也放开了保租房做公募REITs地块，只要租售比还可以，建筑投资成本就很容易回收。

目前最主要的是要解决土地成本。例如，上海设立了只租不售的土地种类，称为R4，拿地的时候地价就明显比其他地块低很多。要是出售型的地块，楼面价动辄每平方米三四万元，而这种地块拿地成本一般只有每平方米几千元。

国务院2021年发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出，探索用存量用地来建设保障房。存量用地的来源主要有几个：一是产业园区的配建，把闲置地块拿出来；第二是大单位的一些闲置用地；第三就是集体建设用地。这些来源的土地成本虽然低很多，但也存在各自的一些问题。例如，如果能拿出闲置土地的产业园区，位置往往都比较偏。比较热门的产业园区，忙于招商引资，也往往拿不出多少土地用来配建保障房。

各地在土地来源方面，还需要更多创新。例如，城市中心见缝插针式的“非改租”仍然有很大潜力。此外，与城中村改造和老旧小区改造结合，进行保障房建设的潜力也非常大。

中国新闻周刊：土地来源上各地探索的重点不同，比如，北京等地在探索利用集体建设用地来新建，这种方式的挑战有哪些？

陈杰：主要的困难是农村集体经济组织不愿意放弃产权，不会把土地产权一次性卖断给对方，一般来说他们都偏好出租。对运营商来说，土地出租的方式，土地成本是降低了，但有很多不确定性。运营商建房过程中，一般难以拿基于租赁土地的不动产去抵押融资，如果必须要用自有资金去建设，成本就比较高了。

一些比较热门的城中村，农民更不愿意把土地拿出来建设保障房，而是愿意自己建房出租。例如我们去调研了上海市的一些城中村，农民将宅基地的自建房出租，每栋每年的收入可达十几万元，当地农民普遍不愿意把土地拿出来。这方面要加强统筹和引导，平衡各方利益，努力将保租房、长租房建设与城乡融合发展、乡村振兴结合起来。

中国新闻周刊：保租房是具有重资产投资特点的项目，目前明确了保本微利原则。如何让民营企业有动力来参与？更多要依靠国企、央企吗？

陈杰：新建类的保障房项目一般都是地方国企去开发居多，但各地也在鼓励民企参与开发。例如不少民企原来开发的市场化长租房项目，现在很多纷纷认定为保租房。有些地方民企在保租房中的份额比地方国企还要更高一点。因为保租房的出发点，就是要撬动社会资本。

从保租房的租金来看，定价一般是市场租金的9折。一些民营企业的长租房项目认定为保租房后，租金只是稍微降了一些，涨幅受到限制，人员受到限制，但是租金差别不是太大。而且纳入保租房后，租客更加稳定了，租金也能享受政府补贴。例如我们去武汉调研发现，武汉对入住保租房的博士毕业生免两年租金，对硕士毕业生免一年租金，本科毕业生可以享受租金打7折。政府对需求方的支持力度很大，激励了很多民企的长租房项目，他们是很愿意被纳入保租房管理的。

2022年11月28日，上海市一处提供了854套保障房的项目开始办理交房手续。图/视觉中国

保障房模式为何以租为主

中国新闻周刊：我国的保障房体系最早是以售为主，这条路后来为什么走不下去了？

陈杰：这几年的主要指导原则其实都是以租为主。但历史上保障房确实是以售为主，从以售为主到以租为主，有一个转变过程。把握中国保障房主体产权形式的演变过程，着重看三点：首先是看政府建保障房的出发点是什么；其次是哪种保障房所需投入资源的机会成本更大；第三，哪种保障房更容易管理，包括避免出现寻租和“政府失败”，而这几点在不同时期都是不一样的。

就我所知，1990年9月建设部、全国总工会《解决城镇居住特别困难户住房问题的若干意见》可能是最早关于保障房的政策文件，其中提到的“解困”政策就要求，“解困住宅坚持先售后租的原则”。当时的大背景下，首先，房改的目标就是要推动住房社会化，要给政府和单位“减负”，政府对于管理运维老公房已经是严重力不从心了，正在努力出售老公房，自然要尽量避免继续积累租赁型保障房；第二，住房缺口很大。相比租赁型保障，产权型保障方式给政府的资金压力比较小，只要售出，政府对建房投入的资金就能回笼。建房的速度会比建租赁房快很多，能更好弥补当时巨大的供求缺口；第三，土地成本低。当时保障房的成本主要就是建房成本，土地还没有市场化，潜在价值也不是很高，政府将保障房出售的机会成本不高。

最早的租赁型保障房——廉租住房，在上世纪90年代针对特困家庭有所发展，但比起产权式保障房，如经济适用房或安居工程房，规模小很多。

中国城镇房改的标志性文件，1998年7月国务院23号文，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，目标是建立以经济适用住房为主的住房供应体系。我认为，政府当时规划把经济适用住房作为城镇住房供应体系的主体，还是真诚设想过的。事实上，房改初期，各地对经济适用住房确实还是比较重视的，1998~2000年，经济适用住房新开工面积在城镇新建住宅的占比都是20％以上，套数占比还要更高一些，年竣工套数最高达到60万套。

但可能政府也没想到2000年加入WTO之后，中国经济快速起飞，大规模工业化和快速城镇化同时开启，城镇土地的稀缺性迅速增加，地方政府开始觉得把宝贵的土地免费划拨给经济适用住房的机会成本太高，“很不划算”。由此，经济适用住房的规模和在城镇新建住房占比都快速跌落，2005年竣工套数不到30万套，投资额占比不到5％。

同时，这个阶段建成的经济适用住房，因为价格相对商品住宅存在巨大的“利差”，造成很多寻租腐败丑闻。当时有一个著名的“六连号”事件，给经济适用住房的声誉带来很大打击。各地对要不要继续建经济适用住房都产生了很大犹豫。但同期城市房价快速攀升，住房矛盾突出，社会对保障性住房仍然有巨大需求。然而，1999~2006年期间，全国廉租住房总共才开工7.8万套，难堪重任。

中国新闻周刊：从以售为主到以租为主，保障房市场是如何实现这种转变的？

陈杰：2007年8月国务院24号文发布，这是关于住房保障的里程碑式的文件。这份文件首次提出，要把解决低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责。该文件要求，进一步建立健全城市廉租住房制度，并明确“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，但对经济适用住房制度提出的是，“改进和规范”。

这事实上就标志着，在制度设计层面，保障房以售为主向以租为主发生了历史性转变。

2008年国际金融危机爆发，11月国务院出台“国十条”应对政策。国家还出台了四万亿投资的应对计划，最初计划是廉租住房、棚户区改造等保障性住房投资为4000亿。不过在四万亿投资计划和一系列宽松信贷与购房政策的刺激下，2009年房地产市场就出现全国性过热，很多城市房价暴涨。在这个背景下，保障房建设其实带有平抑市场房价的出发点。

在2010年左右，公租房崛起，取代了廉租房，成为租赁型保障房的主要组成部分。公租房总体上是得到社会各界欢迎，相比廉租房，受众面更大，相比经适房，少了寻租空间，更公平合理，也更符合住房保障要解决住有所居的问题，而不是住有其所的问题。在这个过程中，政府对公租房持续运营的能力逐步提高，同时也认识到租赁型保障房不仅让土地资产仍然在政府手中，而且是保障政府履行住房保障公共服务职能的必要社会基础设施，持续掌握一定量的这种房源，还可以作为住房市场的有效调节手段。

但在公租房发展过程中，也逐步暴露受众面仍然不足，同时政府背负压力过大、可持续性差的问题。因此，保障房模式还需要升级。

中国新闻周刊：2021年6月，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次明确国家层面住房保障体系的顶层设计——我国住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，也是保障房的三个支柱。这三个支柱，在房屋特征和覆盖人群上有哪些区别？

陈杰：这三类保障房形式，并不是每个城市都有。比如我们调研中西部的一些城市，基本上就没怎么去发展共有产权房。同样名字的保障房，在不同地方还是有不少差别的，例如共有产权房在上海和北京的做法就不太一样。

公租房在不同城市的定义也不太一样。在上海，早前发展的公租房跟现在的保租房就已经比较相似，没有收入门槛，主要针对在上海无房的住房困难“单困”群体，租金也比较接近市场标准。但是很多内地城市的公租房跟之前廉租房的差别不是很大，受众面还是较小，定位是保障中低收入困难、住房困难的“双困”群体，相对应，租金是市场租金的6折或7折。此外，共有产权房和公租房是否开放给非本地户籍群体，各地做法也不一样，但大多数是局限本地户籍群体。

保租房跟它们的最大区别，就是面向新市民、青年人，不再强调收入线了。只要符合住房困难，申请人没有住房或者在本区没有住房，就可以申请保租房。我称之为发展型保障，而以前的叫托底型保障。最早的经适房和廉租房可以看作保障房的1.0版，公租房是2.0版，现在保租房相当于 3.0版本，其本质是对青年人、新市民的一种社会投资，从而带动城市的人气和竞争力可持续发展。

中国新闻周刊：各地还有哪些戴着保障房帽子的房屋类型？以后的出路是什么？

陈杰：各地按自己标准定义的保障房类型五花八门，比较多的是各类人才公寓、人才住房。对地方政府来说，当前最关心的还是抢人才，抢人才往往是由组织部门来牵头，整合资源的能力比较强。但抢人才一大难题是人才住房的落实，人才住房要享受一些政策优惠才能把成本降下来，于是很多地方把人才住房纳入到保障房的体系。人才住房通过戴上保障房的帽子获得政策的倾斜扶持，土地和资金成本才能降下来。

如果是规范发展的租赁型人才住房，还是能得到社会的理解支持。但如果是出售型人才住房，利益空间就比较大了，公平性难以摆平，容易引发社会不满。所以近期这次保障房电视电话会议也专门强调，保障性住房要封闭管理，不得上市交易。之后人才住房如果要纳入保障房体系和享受相关政策扶持，也是要遵从这条原则。

保障房的上市流通

会冲击商品房市场

中国新闻周刊：目前市场和社会最关心的，就是近期的会议提出，要实施严格的封闭管理，保障性住房不得上市交易。所有类型的保障房以后都无法交易了吗？地方上是否会变相突破这个规定？

陈杰：对于租赁型保障房，政策是一直强调“不能上市交易”的，其中还包括项目的整体产权不能上市交易。对于配售型保障房，各地对上市交易管理规定不一。以共有产权住房为例，在一线城市中，上海没有“内部封闭”，而北京执行“内部封闭”，也即共有产权房只能卖给有资格买共有产权房的群体。9月4日的会议明确后，新配售的保障房应该至少短期内不能上市交易了，最多只能内部流转。从中央顶层设计的角度，还是强调住房供给体系要分层。在地方层面，如果保障房也能流通，那一定会冲击商品房市场，因此地方政府也会有自觉性进行必要的交易限制。

中国新闻周刊：扩大保障性住房规模，对今后商品房市场的价格和销售等方面会产生哪些影响？

陈杰：目前保障房强调以租为主和封闭运行，必须和商品房错位发展，不能相互竞争和冲突，两者针对的是不同对象、不同形式、不同类型、不同功能。一些大城市新市民、年轻人的住房需求很大，但商品房价格太高又降不下来，就必须先发展保障房。

特别需要强调的是，保障房必须在闭环之内封闭运行，如果这个口子不堵上，保障房能够上市交易的话，一定会对商品房市场造成冲击。例如，新加坡90％的比例为保障性住房，都是采用封闭运行模式，不能和商品房市场直接贯通，否则就没有人去买商品房了。

中国新闻周刊：很多人认为目前的制度设计是借鉴新加坡的“双轨制”模式。我们目前的模式和新加坡有哪些不同？我国的保障房未来规模会多大？

陈杰： 一定意义上是借鉴这种双轨制模式。我国原来90％的市场是商品房市场，10％为保障性住房。但现在看来，商品房过度集中、比例过大，造成了很多问题。商品住房市场还是有失灵问题，很容易波动，很容易出现投机炒作。因此，今后保障性住房或者政策属性强的住房比重会持续增加，商品房的比重会降下来。再加上向租购并举转型，纯商品房不再会是主要形式了。当然，在服从并促进房住不炒的前提下，还可以探索居于租购之间的混合产权型住房，这方面已经可以看到一些地方在进行探索。

如果把租赁这部分产品做上来，租赁房屋的比重和各种保障性住房比重的上升，包括其他模式的一些住房发展起来，我觉得将来保障性住房与商品房的比重做到三七开或四六开都是有可能的。如果做到更高，纯商品房比重甚至可能不会高于总量的一半。

发于2023.9.25总第1110期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：陈杰：地方政府对保障房要舍得投入

记者：闵杰