智库丨投资不应再成为经济增长的兜底因素

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■刘立峰

投资承载了过多的社会期望和调控责任

长期以来，政府调控和管理的传统观念就是外需有许多不确定性，消费是民众个体和市场行为，只有投资是政府可以依赖的促进增长的可靠抓手和关键力量。在出口或消费需求不振的情况下，通常都要扩大投资规模，填补供需缺口。从年度计划的角度讲，各级政府习惯于按照预设的经济增长目标倒推需要的投资增长率，投资实际上扮演着经济增长的兜底因素，成为需要重点完成的任务。这就使投资变为最容易受到行政干预的领域，政府会把自己的意图更多投射到投资领域，违背投资增长和结构调整的客观规律，造成在新中国成立后绝大多数时期里投资规模过大。

投资长期保持快速增长。改革开放之初，我国全社会投资不足1000亿元，到2022年已经提高到58万亿元。1953年—2022年，投资年均增长11.3%，高于同期GDP年均增速2.3个百分点。新中国成立后的70年间，我国全社会投资合计达到758万亿元，其中99%是改革开放以后完成的，而70%又是2012年以后完成的。现价固定资产投资率由1952年的14%提高到2022年的48%，1953年—2022年的平均投资率为31.2%，改革开放以后的平均投资率高达38.6%。无论是投资增长水平，还是投资率水平，在世界各国中都是遥遥领先的。

宏观投资效率下降明显。根据世界银行的数据计算，1960年—2000年，我国资本形成的全球占比基本都在5%以下，绝大多数年份在3%以下，2008年以后迅速上升，2008年—2021年平均为22.6%，到2021年接近30%。而我国GDP的全球占比在2000年以前与资本形成占比一直比较接近；之后，资本形成占比开始明显超过GDP占比，尤其是2012年以后，两者间的差距迅速拉开到10个百分点左右。2008年—2021年，我国GDP全球占比平均为13.2%，资本形成占比高于GDP占比平均为9.4个百分点。也就是说，近13年间，我们消耗了全球1/5以上的投资却只获得了1/8的国民收入。

投资增长已近强弩之末。2010年，我国投资增速下降到30%以下，2013年下降到20%以下，2016年下降到10%以下，2020年下降到5%以下，疫情三年投资平均增长3%，延续了降速的局面。今年以来，投资由1—2月份的5.5%下降到1—8月份的3.2%。当前，处于抗疫损失的消化期、中美博弈的困难期、动能转换的困难期和矛盾问题的叠加期，环境比改革开放以来的任何时期都更加复杂多变，三大需求都出现了收缩迹象，经济结构升级动力不足，宏观调控政策选择相互掣肘。特别是中国经济长期以外需为主要动力，美国的打压和封锁使中国的产能过剩情况严重，投资在供需两端的作用相互制约，未来，投资整体上仍可能延续下探过程，出现零增长甚至负增长只是时间问题。

地方政府财力已无法支撑。三年疫情掏空了各级政府的“钱袋子”，基层政府普遍入不敷出，甚至还有大量防疫账单尚未偿还。近两年，房地产市场不景气引发地方土地出让收入锐减，2022年，我国国有土地使用权出让收入为6.69万亿元，同比下降23.2%，是自2016年来首次出现负增长，2023年上半年土地出让收入又同比下滑20.9%。政府隐性债务大幅度上升，不得不更多借新还旧，新增融资能力下降。2013年—2022年，城投公司债务年均增长36%。2013年，城投债务余额只占当年GDP的6.7%，到2022年，这一比例已超过50%。财力不足和债务负担增加限制了未来的投资能力。

各级政府拼投资不堪重负。大量的PPP和专项债项目只能通过人为低估成本、夸大营收、虚假包装等方式应付审批。疫情之后，各地政府均陷入招商引资的焦虑之中，过往都是中西部地区到东部沿海地区招商，现在东部地区到成都这样的中西部大城市逆向招商的现象也已经出现。实际结果却是合同签约热火朝天、实际落地寥寥无几，引资代价持续攀升、基层干部苦不堪言。地方对中央的响应力减弱了，突出表现在中央政策和投资对地方的带动下降，中央政府给多少钱就办多少事，基层政府不愿承担上级交办的任务。这一方面是地方政府财力不行，一方面是干事的心气不足。

行为扭曲造成更多投资浪费。近几十年间，我们进行了长时期、高强度的投资，干成了许多大事、难事，经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的大台阶；但是，这些投资是否都用到了最紧迫的地方、有合理回报的领域？显然，不能忽视在不少行业、地区存在的过度投资、无效投资、失败投资等浪费现象，包括传统甚至新兴产业过度竞争投资导致的重复建设和产能过剩，新区新城盲目扩张投资导致的土地资源和市政设施长期无法发挥效益，地方官员追求政治上的升迁推动实施的费用高昂、用途不大的“形象工程”，部分地区的基础设施过度超前投资导致的闲置和冗余现象，以及各级地方政府急剧膨胀形成的各类债务风险。

未来应把调控重点转向提高投资转化效率

重设投资调控的功能定位。我国的固定资产投资早已过了追求速度的阶段，在政府调控层面更是如此，投资不应再被当作经济增长的兜底因素，投资也没有能力再成为经济增长的兜底因素，否则只会加剧投资主体的行为扭曲、供求结构的失衡以及地方政府债务膨胀。对于投资需要有新的功能和定位，就是要以高质量投资为目标，把有限资金用于解决“卡脖子”问题和民生问题的关键领域，重在提高投资的转化效率，为中国式现代化的阶段性任务打好基础、作好准备。

强化有效投资的需求导向。投资要在供需两端都发挥作用，但是，又不能从需求侧直接发力，而是要盯住需求侧、适应消费需求升级的要求，同时发挥好投资在优化供给结构中的关键作用。要根据民生企盼、消费升级和创新发展需要，积极寻找投资与消费、就业、民生的结合点，推动带动就业、满足民生、提振经济效果好的项目发展，从“以物为中心”向“以人为中心”转变，在生命健康、养老服务、教育托幼等领域加大投入。

把投资调控重点转向松绑。各地应从政绩考核目标中取消投资增长的考核要求，特别是在生态保护区和限制发展区更应如此。减少投资调控胡作为、乱作为，避免层层加码、虚假招商和数据不实。贯彻不折腾、不作秀、不评比、不颁奖、少检查的原则，给企业和社会充分、全面的松绑。严禁在减污降碳、安全生产、大型活动中要求市场主体停工停产停业的行政命令做法，暂停或取消全国文明城市、卫生城市、旅游城市等评比活动。

树立集约和节约投资理念。鉴于地方政府财力收缩，企业和政府债务负担沉重，在投资领域也应有过苦日子、紧日子的观念，减少资本性支出，腾出空间保刚需、保民生。要扩大政府投资负面清单，明确政府投资的优先顺序，满足最紧迫公共投资需求。收缩战线、有取有舍、有保有压，针对更多保障民生支出的需要发力，让有限资金尽早发挥效益。对重债地区实施地方债和城投债限批，下马一批公共投资项目以及缺乏合理回报的项目。

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