国研视点丨国际个人慈善事业的发展趋势、政策激励及借鉴

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■邵弋 张丽平

思想认识层面，国际个人慈善事业快速发展的驱动因素

21世纪以来，经济金融全球化进一步深化。在资本市场的支持下，互联网、高科技行业快速发展，少数群体通过公司上市和资本运作积累了大量财富。根据世界不平等数据库和瑞士信贷研究院《全球财富报告》数据，截至2021年底，全球个人财富总额已达463万亿美元，是2000年的2.75倍，相当于当年全球GDP的5倍左右。与此同时，全球范围内，特别是西方世界贫富差距明显扩大。根据美联储分布式金融账户数据，2000年至2022年，美国财富居前0.1%家庭财富的占比由10.9%上升至12.6%，财富居后50%人群财富的占比由3.3%下降至3.0%。

在上述背景下，西方各界开始反思不平等和资本主义经济社会发展的可持续性问题。从表征西方民众网站搜索频次和话题关注度的谷歌搜索趋势看，2004年至2023年“不平等”一词的指数由53上升至81.2，上升幅度达53%。近三年更是连续上升。在学界，2013年法国经济学家皮凯蒂出版《21世纪资本论》，其中关于贫富分化和资本报酬率的研究，引发西方主流广泛讨论和关注。在商界，2016年比尔·盖茨在接受媒体采访时表示，慈善事业是富人除了纳税之外的第一要务，慈善参与越多越好。专注高净值人群相关研究的咨询公司Wealth-X的调查结果显示，受访的财富超过50亿美元以及10亿—50亿美元的富豪中，分别有65%和50%将慈善列为首要任务。

政策层面，国际个人慈善事业发展的正向与逆向激励

为促进个人慈善事业发展，各国通过税收优惠鼓励捐赠、降低个人慈善组织运营成本，同时对善款使用加强监管，督促善款“善”用，从正向和逆向两个方面打造个人慈善事业发展的良性环境。

正向激励政策方面，首先是给予捐赠者个人所得税优惠。具体做法大致可分为两类，一类以美国、德国为代表，规定向个人慈善组织捐赠可抵扣应税所得额，美国、德国个人向多数个人慈善组织捐款的最大抵扣比例分别为30%和20%。另一类以法国为代表，规定根据捐助金额可直接享受税收减免。法国个人视捐助金额可享受66%的所得税减免或75%的财富税减免。税收减免的上限是年度应税收入的20%。据经合组织统计，超过四成的法国捐助者可通过捐助节税。个人所得税抵扣或减免政策促进了大众参与慈善的积极性。根据美国慈善研究机构GivingUSA的数据，2021年美国各类慈善组织中个人捐款约3269亿美元，相比2018年增长约297亿美元。值得注意的是，近年来全球范围内，出现越来越多的以捐赠股票等金融资产作为参与个人慈善的方式。如扎克伯格2015年捐出脸书99%的股份，价值约450亿美元，马斯克2021年捐出504万股特斯拉股票，价值约57亿美元。为适应个人资产和捐赠形式的变化，美国国税局规定捐赠股票免缴股票升值产生的资本利得税。进一步，若捐赠者持有股票满一年后捐赠，还可以申请个人所得税减免。其次是给予个人慈善组织机构所得税优惠，降低其运营成本。以美国为例，个人慈善组织属美国国税局认定的501类机构，免缴联邦所得税。其投资收益税率为1.39%，远低于公司、共同基金的资本利得税率。

逆向激励方面，监管政策以政府审查和第三方审查为核心，其着力点主要是为防止个人基金会成为富人的避税工具。美德两国对个人慈善组织的监管较具代表性。在政府审查维度，美德两国均强制要求个人慈善组织每年向政府提交年度报告。在审查重点上两国略有差异，美国政府严格控制个人基金会年度公益支出占其资产的5%至7%，并重点审查资金用途，特别是高风险投资和关联交易。德国政府则重点审查管理费用，要求控制在总支出的10%至30%。

在第三方审查维度，美德两国存在较大差异。美国的第三方审查主要依托审计机构，美国联邦政府规定年支出75万美元以上的慈善组织须独立审计。50个州政府中有28个对支出、收入或资产达到一定门槛的慈善组织也有独立审计要求。德国的第三方审查则主要依托行业自律组织，其基金会联合会共有会员4500家，相关资产占德国慈善组织总资产的约80%。联合会组织相关咨询公司、律师事务所等共3000余家，推动行业自律。

对策建议

经济理论和国际实践均显示，个人慈善对收入分配有一定的调节作用。美国经济学家哈尔范里安认为，个人慈善的本质是私人部门提供公共物品，对缓解不平等有重要意义。我国个人慈善事业存在较大的发展空间。根据民政部慈善中国网的数据，截至2023年6月，我国共有慈善组织12286个，其中非公募的个人慈善组织有9468个。个人慈善组织数量相当于美国的11%，若考虑人均水平，差距会更大。需要强调的是，我国发展个人慈善的出发点和立足点在于完善收入分配制度，扎实推动共同富裕。这与西方富人为了自身可持续发展的动机存在本质差异。为了更好发挥个人慈善组织在第三次分配中的积极作用，可在合法、自愿、诚信、非盈利的原则下，通过完善捐赠环节税收优惠，优化个人慈善组织运营管理办法，建立健全行业自律与信息披露制度，倡导鼓励慈善的社会氛围，提升民众参与个人慈善事业的积极性和广泛性，提高个人慈善组织运营效率，促进其持续发展。

完善捐赠环节税收优惠，提升个人尤其是财富居前人群参与慈善的积极性。目前，我国慈善捐赠的税收优惠政策主要针对现金、股票等金融资产捐赠的税收优惠存在空白。根据现行规定，个人向慈善组织捐赠股票资产属于股权资产转移，需要缴纳财产转让所得20%的个人所得税。根据公开报道，2011年曹德旺向“河仁慈善基金会”捐赠价值约35亿元的福耀玻璃股权，需补税约7亿元。可以考虑适应个人资产形式和慈善参与方式的变化，减免金融资产捐赠过程中因所有权转移产生的税收。

优化慈善组织运营管理办法，增强其发展可持续性。

目前，我国多数个人慈善组织无自身“造血”能力，支出水平却很高，不少个人慈善组织面临入不敷出的困境。根据2019年中国基金会发展论坛的数据，2010年至2016年基金会全行业资产收益率为1.20%，不及同期10年期国债到期收益率的1/3，远低于国际个人慈善组织的平均收益率。投资收益低的一个重要原因在于个人慈善组织投资收益须缴纳25%的企业所得税，造成其只存款、不投资。据哈佛报告，我国个人慈善组织年支出率为32.9%，属全球较高水平。民政部《基金会管理条例》规定非公募基金会的年公益支出不得低于上一年基金余额的8%，行政费用另计，也在一定程度上加快了我国基金会的支出节奏。可从收入、支出两个方面增强我国个人基金会发展的可持续性。对慈善组织中低风险投资予以投资收益税收减免，鼓励其合理投资，通过有效的资产配置实现资产保值增值，增强自身“造血”能力。设定个人慈善组织年度支出上下限，允许“造血”能力较弱的基金会适当下浮年支出率，引导其加强支出的审慎性。继续推进资本市场注册制改革，充分发挥资本市场价格发现功能，拓宽个人慈善组织投资渠道，增强个人慈善组织“造血”能力。

完善个人慈善组织相关法制，建立健全监管和信息披露制度，促使善款“善”用。我国民政、税务等部门对慈善组织的监管联动不足且缺乏抓手，同时暂未建立个人慈善组织强制信息报送和审查制度，不利于社会公众、舆论媒体监督作用的发挥，也不便于行业组织、研究机构开展相关研究。我国个人慈善组织公开信息主要来源为民政部慈善中国网，其中不少慈善组织仅有名称、无其他信息。可在《慈善法》基础上完善配套制度建设。建立民政、税务等多部门的慈善组织监管联动机制。健全个人慈善组织信息审查制度，强制个人慈善组织每年上报资产、收入、支出信息。规模较大的个人慈善组织须进行第三方独立审计。取消违法违规的个人慈善组织资格，限制或禁止相关责任人进入慈善行业，情节严重的坚决追究其刑事责任。

营造鼓励、尊重慈善的社会氛围，形成个人慈善事业良性发展的有利环境。近年来，我国慈善事业频繁出现负面舆情，影响公众对慈善组织的信任感和参与积极性。中华优秀传统文化中有深厚的慈善思想，“慈善”一词出自《论语》，“孝慈，则忠；举善而教不能，则劝”。我国传统个人慈善组织如义庄、同善会等起源于宋代，兴盛于明清。可结合传统文化中为善最乐、济世为怀的慈善理念，通过开展主题宣传日、公共展览等活动加强慈善的舆论宣传，营造鼓励、尊重慈善的社会氛围，消除大众特别是财富居前人群对第三次分配的理解误区。

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