地方债化险：一揽子方案渐明晰债务

本报记者 石健 北京报道

近期，中央政治局召开会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

随后，中国人民银行、外汇局召开2023年下半年工作会议要求，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。此外，1.5万亿元特殊再融资债券发行计划公布。

对于近期地方债务化解相关方案逐步明晰，多位行业人士在接受《中国经营报》记者采访时指出，随着一揽子化债方案逐渐明确，各地将会因地制宜采取化债模式，无论是通过债务置换、金融机构介入还是优化债务报表，最终还是以解决存量债务作为前提。可以肯定的是，未来化债之路会越来越趋于规范。

多元化债模式

今年下半年伊始，从中央到地方，化解地方债务风险已经自上而下有效展开。

2023年6月26日，国务院发布《关于2022年中央决算的报告》。其中强调，要“坚决遏制隐性债务增量，督促地方落实主体责任，统筹各类化债资源，增强市县偿债能力，逐步化解隐性债务存量”。7月24日，中央政治局会议进一步提出，要“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。

虽然一揽子化债方案尚未明确，但是已经引发行业的关注。一位业内人士告诉记者，对于一揽子化债，首先要明确一些基本概念。“比如，一揽子化债是否等于一揽子还债？其实，一揽子化债不等于一揽子还债，展期、降息、重组等都是化债的方式。其次，要明确一揽子化债目的，即降低隐性债务存量直至清零。当然，前提在于管控风险外溢，在尽量控制金融风险外溢的同时，压降隐性债务存量，最终目的是为了降低地方政府的债务压力。”

财政部数据显示，今年上半年，地方政府债券到期偿还本金16335亿元，其中发行再融资债券偿还本金14849亿元，安排财政资金等偿还本金1486亿元。

记者注意到，一方面，多地政府已上报“建制县隐性债务风险化解试点方案”。另一方面，目前监管部门已初步批复方案及额度，特殊再融资债券或在下半年重启发行，额度约1.5万亿元。

据了解，特殊再融资债券是地方政府债券的一种，可以看成是一种特殊的置换债。过去，置换债主要用于偿还到期地方政府债券本金。2020年12月以来，再融资债券募集资金用途扩大，除了偿还本金，还可以偿还政府存量债务。

中国城投50人副秘书长马燕认为，当前，特殊再融资债券的用途主要有两个：一是用于建制县区隐性债务风险化解试点，主要帮助高风险地区化解债务风险；二是用于全域无隐性债务试点，主要奖励债务管控好的地区。

马燕表示，自2015年以来，中央共启动了三轮化债，这次的再融资债券化债方案与上一轮的模式一样，都是采用特殊再融资债券，正是看中了特殊再融资债券可以用于化解地方隐性债务。从上一轮地方债务的化解效果来看，该举措成效明显，能够有效缓解地方政府短期偿债压力。值得注意的是，在再融资债券置换隐债过程中，隐债余额会减少，政府债务余额会增加，这就需要地方政府债务余额要低于限额，才有置换的空间。

华泰研报指出，地方优化实际上就是重整资产负债表，核心是通过盘活资产、城投平台转型和重组等方式，提高财政收入和偿债能力。2018年财政部所列举的地方政府存量隐性债务化解方式中，就包括出让政府持有股权及经营性国有资产权益。如2021年日照市将八大国企重组，推进城投平台的整合，利用项目结转资金、经营收入偿还债务；又如2019年山西交控集团通过市场化重组，采取了将政府隐性债务转为企业经营性债务等方式。

金融机构介入及配合地方政府债务展期，即地方政府与金融机构进行债务协同，为地方平台债务进行实质意义上的降息、展期等。通过这一途径缓解债务压力的案例较多，如2022年遵义道桥债务展期，由省政府牵头协调，国有大行是主要参与方。

市场化双向发力

事实上，在化解存量债务的同时，目前地方政府存量债务不减反增的情况，以及投融资平台公司的现状亦值得关注。

《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）、《关于印发〈预算稳定调节基金管理暂行办法〉的通知》（财预〔2018〕35号）、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等多部文件规定，要防止政府违法违规负债导致债务规模不断扩大。严格控制新增贷款和债务规模。依据国发〔2010〕19号文件，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，要实现融资平台公司债务风险内部化。因此，平台公司债务规模也应当严格控制在公司偿债能力范围内。

在现代咨询研究院院长丁伯康看来，打造健康的投融资平台才是长效机制的关键。为应对政府的债务风险，应当着手对地方政府投融资平台进行市场化改革，进一步完善投融资体制。“让地方政府融资平台公司直接面对市场，以提升平台公司的直接融资能力。在市场各方力量的共同监督下，促使地方政府融资平台公司规范融资行为，控制债务风险。对一些适合采取PPP模式的大型基础设施和公共服务项目，如桥梁、污水处理厂、医养一体化项目等，可以采用和社会资本合作的方式进行建设和运营，从而减轻地方政府当期的财政压力，激活企业经营机制。”丁伯康指出。

一直以来，有越来越多的城投公司选择市场化道路，通过扩大市场化融资，不断提高直接融资比例，继而实现城投转型及存量债务削减。

丁伯康认为，城投公司应该对现有资产、资源进行优化重组和整合，夯实政府投融资平台公司的资产和业务，增强地方政府融资平台公司的资本实力。“要通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司，使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。同时，也要积极创造条件压缩间接融资比例，提高直接融资比例，推动存量资产的证券化融资、房地产信托融资等，鼓励地方政府融资平台通过发行证券化产品进行直接融资。”他说。

丁伯康还表示，从我国各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关。例如，投资银行、会计师、律师和评级机构的参与等，促进了项目投融资行为的规范化。他建议，“可以创造条件申请设立产业投资基金，扩大吸引社会资金进入政府投资项目的渠道。同时，对于新型城镇化建设中的特色小镇、田园综合体等建设，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目和整体开发。例如，可以采取包括存量资产的证券化和采取更为灵活的融资安排等，进行融资和开发建设。”