观察丨油气行业体制机制改革“换挡提速”进行时石油天然气

杨永明

近日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》等能源相关政策文件。而前两个文件都与石油石化领域密切相关。

针对石油天然气，中央深改委会议提出，要围绕提升国家油气安全保障能力的目标，针对油气体制存在的突出问题，积极稳妥推进油气行业上、中、下游体制机制改革，确保稳定可靠供应。

在当前的国际形势下，全球市场油气供应面临巨大的波动性和不稳定性。2022年，我国石油和天然气对外依存度虽有所下降，但仍然处于高位，分别达到70%和40%以上。作为油气进口大国，确保油气供应能力，尤为重要。因此，提升国家油气安全保障能力是此次会议明确提出的目标之一。

中央深改委会议强调，要进一步深化石油天然气市场体系改革，加强产供储销体系建设。要加大市场监管力度，强化分领域监管和跨领域协同监管，规范油气市场秩序，促进公平竞争。要深化油气储备体制改革，发挥好储备的应急和调节能力。

油气市场体制机制改革是油气行业高质量发展关键。需要通过不断改革，以市场机制增强保障能力。近年来，我国油气体制改革稳步推进。2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》。该文件明确了坚持社会主义市场经济改革方向，正确处理好企业、市场、政府之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标，建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制，实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一。该文件的出台，推动油气体制改革进入新阶段。

在上游环节，2019年《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确支持民营企业进入油气勘探开发领域。随着2020年自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，石油天然气上游勘探开发向外资和民企敞开大门，形成以国家石油公司为主体、多种经济成分参与的油气勘查开采市场格局。同时，我国进口原油使用权和原油进口权陆续放开，获得进口原油“双权”的企业不断增加，形成了多元、有序、有活力的原油进口队伍。

在中游环节，2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，会议强调推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。2019年5月，《油气管网设施公平开放监管办法》印发，推动油气管网设施运营企业公平公正地为所有用户提供油气管网设施服务。2019年12月，国家石油天然气管网集团有限公司正式挂牌成立，标志着我国以“管住中间、放开两头”为核心的油气体制改革初具成效。此后，广东、海南、湖北、湖南、福建等省级天然气管网以多种形式融入国家管网，“全国一张网”基本成型。

在下游环节，油品质量和生产供应能力逐步提升，安全、环保、能耗、碳排放等方面的标准和监管不断加强。完善油气加工环节的准入退出机制，合理优化产能总量和布局，促进市场优胜劣汰。2017年《加快推进天然气利用的意见》出台，明确将进一步完善居民用气定价机制。2018年出台理顺居民用气价格方案，实现与非居民用气价格机制相衔接，全面建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的弹性价格机制。在上游经营主体多元化和基础设施第三方公平接入实现后，适时放开气源和销售价格，推进天然气发电价格市场化。

此外，我国陆续组建了上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心、深圳天然气交易中心、浙江天然气交易市场有限公司等油气现货交易平台，上市了我国第一个国际化期货品种SC原油期货，为推动我国油气市场体系建设发挥了重要作用，也将进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。

但同时，我国油气行业还存在不同的体制机制制约因素，如上游环节市场主体不够丰富，中游环节油气运营机制仍待完善，下游配气环节还待规范等。目前，国内油气体制改革已经进入深水区，如何更好地培育市场主体，激活市场竞争，以推动能源高质量发展，成为行业关注。

针对油气体制存在的问题，此次中央深改委会议要求“积极稳妥推进油气行业上、中、下游体制机制改革，确保稳定可靠供应”，并从深化石油天然气市场体系改革、加大市场监管力度、深化油气储备体制改革等方面对今后油气发展提出了指引。随着新的政策文件的出台，我国油气体制机制改革有望驶入新一轮快车道。