积极稳步推进城中村改造 21个超大特大城市有望提速

作者： 吴斯旻 孙梦凡

城中村改造的重要性再度提升。

7月21日召开的国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

广东住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，城中村改造，一方面是修复内需和消费潜力的必然选择；另一方面也是引导和释放内需的必然选择。对于房地产来说，城中村改造能够构建先租后买的消费新格局新模式，也能够逐步让新市民年轻人外来人口升级自己的住房消费，从而为商品房市场可持续发展创造条件。

虽然城中村改造被认为是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措，但在业界人士看来，由于新时期的旧改已脱离大拆大建的模式，加之当下民间投资热情尚待恢复，城中村改造需要以地方功能性国企主导，并为市场资金进入创造更多有利条件。

“但目前民营经济的情绪还在修复中，短期内吸引大量社会资本进入存在难度。当下，更有可能先由国企打头来探索一些可行性的试点方案，形成示范效应，再慢慢提高市场比例。”李宇嘉说。

超大特大城市城中村如何改？

今年以来，中央高级别会议已多次提及城中村改造问题。今年4月28日召开的中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

在我国城镇化发展过程中，大城市的城中村占据核心区位，但供应效率很低，不符合新市民的需求，也不符合高质量发展的需求。房地产发展新时期，加强城中村改造是必然趋势。

按照此次国常会要求，在超大特大城市实施城中村改造，要稳中求进、积极稳妥，优先改造对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村，成熟一个推进一个，实施一项做成一项。

据第七次全国人口普查数据，中国目前有7个超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；14个特大城市，包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。这其中，不少城市近年来加大城中村改造力度、创新改造方式，并已提出明确目标。

城中村改造与棚改、旧改均为城市更新的重要手段。中国城市经济学会房地产专委会主任王业强对第一财经介绍说，作为快速城市化中的一个历史遗留问题，城中村改造在各地已经探索出多种不同的模式，如广州模式、深圳模式、珠海模式、杭州模式、郑州模式等，各种模式在改造主体、拆迁补偿方式、改建房屋类型、土地权属变更及管理体制方面各有不同。

王业强举例称，在改造主体上，可以分为三种类型：政府主导型，如杭州；开发商主导，如珠海；村集体为主导，如广州。在改造方式上，各地根据城市规划、功能定位、经济实力分别选择包括彻底重建、局部重建和综合整治的方式。而根据补偿的方式则可以划分两类；一类是实物补偿和货币补偿相结合，如郑州，另一类是政府改造，并根据原有住房面积市场估价直接补偿一定面积住房，如杭州。

根据住建部于2021年8月印发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难；同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

但即便如此，地方政府在城中村“规模化品质化改造提升筹集保障性住房”的想法，也有可能与原住民、原租客的想法产生冲突。

上海师范大学商学院教授、房地产与城市发展研究中心主任崔光灿对记者表示，城中村改造是否可以顺利实施，关键取决于资金来源、居民意愿等。“城中村改造由于资金投入大、盈利空间有限，过去多以功能性国有企业为主，未来通过创新专项金融产品、实施更大的税收优惠、允许更大的规划调整等，可以吸引更多的社会资本介入，加快城中村改造的步伐。”

李宇嘉表示，由于城中村改造要突出公益性，主要是解决公共短板缺失严重，增加保障性租赁住房，保留“低成本、区位优”的租住和居住空间，所以，往后看，开发商主导的模式也不适宜，更有可能保持由地方功能性国企主导的模式，以确保改造的公共属性。除主导国企之外，多方社会资金进入应该以租赁收入等经营性收入为主，而不是房地产销售收入，避免过度房地产化。

城市更新更加“细水长流”

58安居客房产研究院分院院长张波对记者表示，在超大、特大城市进行城中村改造对于增加优质租赁房源供给，改善城中村内居民居住条件，提升整体市容市貌都有较大好处，“值得关注的是改造本身也会带来很多住房需求，导致城市中长期购房需求有所提升，短期来看，则可能会拉动部分区域板块的热度提升。”

不过，在李宇嘉看来，之所以此次国常会强调是“超大、特大城市”，是因为其他城市可能不是人口净流入城市，而城中村改造投入的资金体量又比较大，不太容易推广。

本次城中村改造，将对行业产生多大连锁反应，与历史上的棚改有何异同，引发业内关注。在“房住不炒”等顶层政策设计下，新时期的城中村改造，明显异于此前棚改（2015~2017年那轮棚改，开启了三四线城市的去库存浪潮）。中信证券(20.360, 0.06, 0.30%)发表研报表示，两者在区域、工作方式、受益主体上均有不同。例如，在覆盖区域上，此前的棚户区改造针对全国，以资金驱动为主要手段，以大拆大建为主要模式，因此在拆迁较为容易的三四线城市进展快。本轮城中村改造，则限定于超大特大城市，从居民切实需要、城市客观实际出发，在有人口流入产业基础的大城市搞城中村改造。

“由于一线城市城中村情况更加复杂，本轮改革可以说是啃硬骨头的改革，这可能意味着资金投入速度更慢，对经济的边际拉动更渐进，但也可能意味着政策的长期副作用少，社会争议少。”中信证券认为。

此前的棚改推动了可观的建设需求，此次城中村改造则要求“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。从拉动投资的角度看，中信证券认为，无论是房地产开发还是基础设施建设，本轮城中村改造的增量影响都将低于2015年前后。

国泰君安(14.490, 0.02, 0.14%)研报曾表示，2015~2017年棚改推动的三四线城市上行周期，有三个前提：一是有土地出让作为政府前期投入资金的闭环，需房企扩表拿地支持；需产业发展、人口进城保证动态平衡；需金融支持政府加杠杆作为催化剂，宏观层面也是新的宽信用渠道。

再看如今的行业现状，房企处于缩表状态，各类投资力度均较有限。同时，本轮房地产风险始于流动性问题，库存并非当下房地产矛盾的核心，如今可供各个城市更新的空间也较为有限，且大城市城中村具有产权问题复杂、周边房价较高等特点，更新成本较大。

国常会也要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

总而言之，未来的城市更新会更加细水长流，房地产难再现大规模刺激。国泰君安表示，当前经济增长从资本驱动转向全要素生产率驱动，卖地谋发展反而带来更多的债务问题以及高库存问题，而资管新规则限制房企融资，成为新旧模式转变的催化剂。地产的作用将从驱动产业转变到产业驱动，过去全国开花的地产繁荣模式不再，基于高端制造业产业链聚集形成的城市群具有较大潜力。